政企分开是指政府的经济、行政、社会管理职能要与企业的经营管理职能分开。在现代企业制度中，政府的经济管理职能主要是通过政策法规和经济手段来调控市场，引导企业经营活动，而不是直接干预企业的生产经营活动。政府的行政管理职能是政府作为国家行政机关的一种职能，企业不是政府的行政机关，不承担政府的行政管理职能，政府不能按行政机构来管理企业。此外，企业不承担社会福利、教育职能，就业职能。这些是政府的社会管理职能，通常由政府或社会组织来承担。

政企不分是与计划经济相伴而生的，在特定历史时期为我国的经济建设和政治目标的实现作出了一定的贡献。在社会主义市场经济条件下，其所隐含的制度性缺陷日益成为我国经济发展的绊脚石。政府作为公权力的执行者和私权利拥有者的“双重角色”不仅没有给政府和企业带来双重利益，反而损害了社会的发展。

(一)政企分开是建立社会主义市场经济的客观要求

中共十四届三中全会指出，要建立社会主义市场经济体制的基本框架，明确了社会主义经济是市场经济。市场经济的主体是企业，企业必须按价值法则参与竞争，按市场需要组织生产经营，在竞争中求得生存和发展。为此，企业必须挣脱计划经济的束缚，摆脱政府的直接行政干预，取得完全的生产经营自主权。

(二)政企分开是多种所有制经济成分共同发展的客观要求

中共十五届四中全会提出对国有经济进行有进有退的战略调整，鼓励多种经济成分公平竞争，在竞争中形成多种所有制经济共同发展的混合所有制经济。政企不分直接导致国有企业的非企业行为，容易用公权力谋取国企利益，从而间接地损害了其他非国有企业和消费者的利益。因此，政企分开是保护竞争、实现公平、按市场规律办事的客观要求。

(三)政企分开是政府实施宏观管理的客观要求

政企不分不仅直接导致政府具体事务缠身，难以腾出精力实施宏观管理，而且容易从自身处理具体事务的感受中形成不公判断，形成宏观管理的逆调节，影响政府科学行使社会经济管理的职能。这正是我国改革开放以来出现的经济波动周期短、波幅大的原因之一。

社会主义市场经济对政府与企业关系的总体要求是政企分开。政府角色总体定位为：国有资产的拥有者和监管者、宏观经济目标的设计者和调控者、市场规划者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监管者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。为助推国企改革，政府职能应当真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好保障监督工作，创造良好的经济发展环境上来，以适应社会主义经济发展的要求。

现阶段，政企分开的目标就是建立适应社会主义市场经济体制要求的政企关系。这个目标从宏观层面来讲主要是实现政资职能分开和政企职责分开，而在具体操作中就是实现政府和企业各自职能的复归。

一、政资职能分开

政资分开就是指政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。在市场经济体制下，政府经济管理职能的宗旨是规范和引导微观经济主体的经济行为，实现宏观经济目标。这一目标的实现途径是通过政府调节市场，让市场来引导企业。无论是何种性质的企业，也无论其产权结构如何，政府均不能直接干预其经营活动，而应通过法律、行政法规来间接管理企业。

企业在市场经济法律体系的框架内，根据市场杠杆和信息，自主经营，自负盈亏，平等竞争，不能因为国有企业是国有产权而特殊对待。作为国有资产的所有者，政府不能直接经营国有资产，而只能通过国有资产管理部门依据国有资产所有权对国有资产的运营进行监督，以保证国有资产的保值增值。

二、政企职责分开

实行政企职责分开，政府不再直接参与企业的生产经营活动，不按行政机构来管理企业。要明确企业是经济组织，不应承担政府的行政管理职能，企业不定行政级别，企业的员工不纳入国家公务员序列来进行管理，取消企业与政府之间的行政隶属关系，企业摆脱对行政机关的附属地位，不再依赖政府。同时企业要将承担的社会职能逐步移交给政府或社会。

三、政府与企业职能的复归

(一)政府角色的定位

1．西方国家政企关系中的政府角色

西方国家政府在政企关系上有以下几种类型：

第一，以英法为代表的市场主导型政企关系。

很多西方国家认为，政府是公共产品的提供者而不是主要生产者，要求政府减少对经济的直接干预，减少行政管理层次，下放权力。按照这一理论进行国有企业改革和处理政府与企业关系的西方国家主要有英国、法国和瑞典等。

英国是一个传统的市场经济国家，市场决策的主体是企业，政府无权直接干预企业的经济活动，只有通过法律和经济手段规范市场秩序及企业行为。但是对于国有企业来说，政府的决策和管理仍然具有较大的影响力，这种影响力是通过主管部、财政部和议会对国有企业的管理和监督实现的。

法国政府处理国家与国有企业关系的基本原则是，既要保证国家对国有企业的所有权和领导权，又让大多数国有企业能够像私营企业一样，按一般经济法则和市场规律运作。因此，法国政府对国有企业实行宏观管理，即：对国有企业行使资产所有权、领导权和监督权，但是企业可以自己制订中长期计划，在市场开发、产品开发、利润分配等方面，可以根据政府政策自行决策。

第二，以美日为代表的政府主导型政企关系。

美国和日本主要采取政府主导型管理模式处理政府与市场、政府与企业的关系。与西欧国家不同，美国市场经济拥有强大的垄断资本，高度发达的生产力，还有多功能的国家机器对市场实行短期的经济干预。美国实行的是一种垄断主导型的市场经济体制。在这种体制下，美国政府的基本原则是主张市场调节，保护竞争。一方面维持和支持垄断资本的利益，另一方面也力图不使这种行为破坏自由竞争的气氛，影响经济效率的提高。同西欧、日本等发达国家相比，美国的国有化企业的比重较低，国家对某些行业实行国家完全控制，如邮政、航天等。对一些准国营(国家出资、私人经营)企业，在日常业务方面则有较大自主权。

日本的特点是以私人企业制度为基础，政府以强有力的计划和产业政策对资源配置实行导向，其政府对企业的干预往往大于欧美等国家。这一点，一直被西欧一些国家批评为“大日本股份公司”。但是日本政府认为，日本政府所采取的一系列政府干预措施与政策，尤其是产业政策，是在基本维护自由市场制度的前提下进行的。也正是这种模式才使日本得以在战后二十多年的时间里，迅速完成了经济复兴和高速发展。

通过控股方式来管理国有企业，是发达国家处理政企关系的一个主要特点。在政府中设有国有资产管理部门，通过控股公司对企业产生影响。如意大利政府中的“国家参与部”，其权力就是指导和监督控股公司逐级控制，以保证企业的经营活动与政府目标相一致。在组织管理体系上分为三个层次：

上层，中央政府部门即国家参与部，负责向几家大的控股公司发布总的方针政策，以保障政府经济政策的实施和政府各种社会目标的实现。

中层，即各种按行业组成的控股公司。

下层，是由控股公司控制的各种企业。

在法国则是由财政经济和预算部代表国家对企业间接控股。瑞典政府在实施股份制改造过程中，国家股权一般均占企业总股权的51％，表现出政府对国有企业的所有权紧抓不放，以此来保证政府对企业及经济的调节与干预。

西方各国政府虽然在政企关系中的角色有所差别，但共同点都是政企分开，政府在企业之外实施宏观管理，既保证企业活力，又强调加强政府对宏观经济的调控能力。这些是非常值得我国借鉴的。

2．我国政企关系中政府角色的定位

在传统计划经济体制下，我国政府同时作为宏观经济的管理者和众多企业的所有者、经营者，这正是使政府自身职责不分的原因。这种政府自身角色的矛盾所造成的一个最直接的后果就是，政府既不像一位宏观经济管理者那样去公正合理地管理整个国民经济，又不可能像一位资产所有者那样去有效地经营和管理自己所拥有的那部分庞大的资产，最终造成政府行为的不规范和混乱，国有资产效益不佳。这种政府角色在全新的市场经济条件下必须作出改变。

(二)政府职能的定位

在具体处理我国政府与企业关系时，首先应从思想上明确政府并非万能，并不能包办企业的一切，政府主要是调控经济运行，职能主要包括：

1．完善宏观管理职能

在市场经济条件下，政府可以充当深谋远虑的战略家，预测未来变化，而不是充当指战员。政府所要做的是企业和市场自身力所不及或操作不好的工作。政府对经济管理的途径应是间接控制法，即利用税收、价格和信贷等工具，通过市场来迂回地作用于企业活动，而不是通过行政命令来直接指挥企业的运作。只有这样，才能使市场活而不乱，政府管而不死。

针对目前的情况，我国政府所需要做的事情主要有：制定和实施产业政策，使经济稳定运行和高速发展．加强立法和执法，建立有效的法律监督，加强市场准人，保障市场正常运行；反对垄断，保护竞争，维护消费者利益，从而建立良好的市场行为规范；建立社会保障体系和服务体系。

2．拓展国际贸易职能

国际自由贸易有利于国际分工，可以促进自由竞争，从而刺激一国经济的发展。但是，往往在国际贸易中，那些经济相对落后国家的新兴工业，在国外优势产业的强有力的竞争压力下会有灭顶之灾。因此，为了维护国家经济独立和政治自主，政府可以实行贸易保护措施，利用关税壁垒和非关税壁垒撑起国内新兴产业的保护伞，帮助其发展成长。

这方面的例子很多，比如，2005年商务部有关负责人宣称我国汽车及零部件出口潜力巨大，因此商务部将在开拓海外市场、融资、保险、技改、出口认证和信息服务等方面采取有效措施，鼓励和支持具有自主知识产权的国内自主品牌轿车出口。一旦这些产业成熟了，可以与国外企业展开竞争时，则应及时取消贸易保护措施，利用国际自由竞争来促进企业发展。

因此，政府应根据国内产业的成熟情况制定合理的贸易政策及进出口政策，对不成熟的给予适当的保护，对不需要加以保护的产业则引入国际自由竞争，否则不利于激发企业效益的提高。此外，政府要提供促进经济发展所必需的物质基础设施，如运输、邮电、通讯、能源等，并为人力资源的发展提供必需的物品和服务，如教育、职业培训等，来增强国家经济的综合竞争力。

3．实施监督检查职能

为了保证市场经济的正常秩序，政府需要通过一系列经济立法来建立一整套较为完备的企业行为规范，如控制产品质量法、消费者权益保护法、环境保护法、税收法、银行法、广告法、反垄断法、劳动保护法等，对关系国计民生的重要经济领域实施严厉控制。目前我国国有资产流失、企业偷税漏税现象很严重，还有环境不断恶化，以及企业领导贪污腐败问题都需要通过法制建设来加以解决。政府在这方面都应发挥强有力的监督职能。

(三)企业职能的定位

在现代企业制度下，国有企业和其他形式的企业一样都是市场的法人主体，依法经营。通俗地说，政企分开以后，要求企业不能够再像传统计划经济时代那样仅仅只作为政府的附属物，不再在行政上隶属于专业部门，而是应该建立现代企业制度，成为独立的法人实体，进入市场，投身竞争，优胜劣汰。在现代企业制度下，企业资产具有明确的实物边界和价值边界，有确定的政府机构代表国家行使所有者职能，切实承担起相应的出资责任。企业将成为独立的市场主体，在市场中独立运作法人财产，自主经营、自负盈亏，对出资者承担保值增值的责任。

一方面，企业将以生产经营为主要职能。能为明确的盈利目标而集中企业的力量，各级管理人员和一般职工按经营业绩和劳动贡献获取收益。住房、养老、医疗及其他福利事业由市场、社会或政府机构承担。

另一方面，政府的行政管理职能、宏观管理职能将与企业的生产经营职能分开。政府作为宏观经济管理者，不能再像以前一样随意地干预和制裁企业，而是应该通过产业政策的实施来体现国家意志；政府作为国有资产出资人，可以根据《公司法》的法定方式派代表进入企业，参与和行使企业的重大经营决策权，使所有权与经营权相分离，做到真正的政企分开，职能到位。

各级国有企业与政府的关系可以概括为：

一是政府只对投入企业的资本享有所有者权益，而不是经营权，对企业债务按投入资本比例负有限责任。

二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税，追求市场份额与经济效益，以利润最大化为根本目标。

三是企业对国有资产负有保值增值的责任，在资产运营和盈亏状况上接受政府监督。

政企分开的原则主要有：

(一)政府和企业都是改革的主体

国企改革就是要改革国有企业的方方面面，使国有企业适应市场经济的要求，最终实现社会主义的生产目的。但改革的主体不是单一的企业或者政府，而是在政府和企业中各有分工。

一方面，政府的体制改革是国有企业改革的起点，政府能否真正给国有企业一个自由、稳定的空间，决定着企业能否成为真正的法人主体和市场主体，也决定着企业内部改革的积极性、主动性和创造性，政府在改革中的力度直接影响着企业的改革幅度，在政企分开中具有主导作用。

另一方面，企业的内部改革将最终决定国有企业能否适应市场经济的要求，在竞争中取得优势。因此，可以说在国企改革中，政府和企业知自应该发挥的作用不是对方或者其他主体能够取代的，政府的职能转变和机构改革与企业的经营机制的转变同样势在必行。

(二)政企分开首先要转变政府职能，实现政资分离

政府的宏观经济管理职能是国家政权赋予的行政权力，其目的是保证社会经济的持续、稳定和健康发展，管理范围是所有经济组织的各类经济活动。政府的国有资产管理职能是政府以国有资产所有者的身份，依据有关法律享有的资产所有权，管理范围只限于国有资产存在的组织，其目的是国有资产的保值增值。在旧的体制下，政府的这两项职能是没有界限的，同一个政府部门既面对所有经济组织制定行政管理政策，又对国有企业进行企业管理和资产管理。

在这种情况下，一方面无法避免政府部门对国有企业的偏袒，破坏了公平竞争机制，使各种所有制形式的企业都无法健康发展；另一方面，也给政府部门干预国有企业的经营管理提供了条件，不利于政企分开。所以，政企分开要首先转变政府职能，把政府的宏观经济管理职能与国有资产管理职能分开，宏观经济管理部门对企业不分所有制性质，统一管理，一视同仁，创造平等竞争的政策环境，国有资产管理部门专门负责监督国有资产的保值增值。

(三)理顺产权关系，实现国有资产所有权和法人财产权的分离

国有资产管理机构是通过组建并委托资产经营公司运营国有资产来实现国有资产所有权和法人财产权相分离的目的的。因此，在政府国有资产管理机构、受托资产经营公司和国有企业之间的产权关系必须理顺。

一方面，国有资产监督权与国有资产经营职能必须分开。政府作为国有资产所有者的代表只对资产经营公司进行产权管理。这包括两层含义：其一，政府只对资产经营公司进行监督，而不是直接对国有企业进行监督；其二，政府对资产经营公司的监管只是产权管理而不是直接的资产运作。

另一方面，资产经营公司对下属企业的产权管理是管人与管资产相结合，资产经营公司与下属企业是规范的母子公司关系。在资产关系上，资产经营公司与下属企业是投资与被投资的关系，资产经营公司作为出资者按照出资比例享有企业重大事宜的表决权和收益分配权；在人事关系上，资产经营公司与子公司的董事会是委托代理关系，资产经营公司按照出资比例通过委派产权代表或者董事人数，在下属子公司的董事会中维护自己的权益。

政企分开，是一个政府、企业、市场三者互动的过程，在这一过程中关键在政府。既然中国政府职能转变的方向是有效地促进市场基础性作用充分、健康地发挥，那么，政府就要重新审视现行职能的范围和作用方式，并在具体的职能界定和行使上做到有进有退和有强有弱。也就是说，政府的宏观调控应当以经济手段为基础，通过综合运用国家计划、财政政策和货币政策，保证社会总需求和总供给的基本平衡，克服高通货膨胀和高失业率，为社会经济的发展创造良好的外部环境，包括制度环境、市场环境和社会环境。具体地说，政企分开的内容主要有：

(一)建立间接调控机制，促进经济的发展

随着社会主义市场经济体制的建立，政府组织领导经济工作的方法也必须相应转变。即从过去以行政命令为基础的直接管理微观的领导方法，向以运用市场机制为基础的间接管理宏观调控的领导方法的转变。间接调控要求政府必须以市场关系为中介环节和传导媒介，采用各种经济手段和法律手段，通过市场机制的调节作用，从而将微观经济活动导人宏观层面的预定轨道和战略目标。换句话说，就是政府调控市场，市场引导企业。

现阶段，政府间接调控运用的经济手段主要指财政政策和货币政策。

从财政政策来看，政府可以通过预算的盈余或赤字、债务规模的缩小与扩大、税率的提高或降低、税种税目的增加或减少对市场经济自发形成的经济周期波动进行“反周期”调控操作。

从货币政策来看，政府可以通过发放国债项目配套贷款、利率的降低或提高、商业银行贷款限额控制、法定存款准备金率的上浮或下调、中小企业贷款利率浮动幅度的扩大或减小等措施对经济进行调控。

实践证明，我国的宏观调控政策，即以积极的财政政策为主、辅之以稳健的货币政策，取得了良好的实施效果。

与此同时，政府间接调控运用的另一个手段是法律。完善的市场竞争法律体系是保证有序的市场竞争过程的基础和前提。这一法律体系包括：

一是有关约束政府自身行为的法律，如行政许可法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法。

二是有关规范市场主体的法律，如公司法、银行法、劳动法等。

三是有关维护市场秩序的法律，如反不正当竞争法、票据法、证券法等。

四是有关宏观调控方面的法律，如预算法、税法、国有资产监督法等。

五是有关社会保障的法律，如社会保障法、最低工资法等。

六是制定经济刑法。

(二)调节效率与公平的关系

效率与公平问题是一对社会矛盾体。我国在经济体制转轨过程中，市场机制的运作带来了效率的提高和经济的快速增长，同时也出现了社会成员收入差距的扩大，甚至一定程度的两极分化。特别是进入20世纪90年代以来，由于多种因素的影响，中国收入差距呈现加速扩大的态势。另外，地区之间的收入差距也存在扩大趋势。1998年东部地区城镇居民收入最高的省份相当于西部地区收入最低省份的2．25倍。用反映地区收入差距的威尔逊系数来衡量，1995年这一系数为0．46，1998年上升到0．57。效率与公平的现实矛盾已经凸显。为此，政府应在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊的两极分化，体现社会主义优越性。

从宏观层面上看，效率优先意味着国家以经济建设为中心，以实现生产力的发展为目标。从微观层面上看，效率优先意味着企业以发展为中心，以追求利润最大化为目标。我们坚持效率优先原则，并不否认公平，更不能牺牲公平只顾效率。也就是说，效率体现差别，但差别过大，就容易引起社会不稳定；公平有助于社会稳定，但过度强调公平，社会就无法发展。

为了促进效率，政府应该尽快转变职能，帮助企业甩掉包袱，促进企业股份制改造和三项制度改革，推动企业家长期激励约束机制的建立。

为了体现公平，实现全体人民的共同富裕，政府要把解决弱势群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置，进一步完善公共财政体制，调整财政支出结构，增加对社会保障事业的投入，积极采取诸如有效的转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差别，辅之以收入分配政策、税收政策和社会保障体系等调节国民收入分配和再分配。

(三)建立完善的市场体系

社会主义市场体系要求有一个完善的市场体系。因为只有这样，价值规律能够充分发挥作用，把资源配置到效益较好的环节中去的优势才能发挥出来。市场体系的健全和完善的基本标志是：市场主体多元化、市场交易规范化、市场类型层次化、交易手段现代化、商品和要素流动自由化和市场法制健全化。针对目前的国有企业改革，我国政府急需规范化的市场是劳动力市场、产权交易市场和金融市场。

健全的劳动力市场，一方面能使每个人都自主地决定谋取财富的行为，而这种决定达成与否只受个人能力等排除身份以外的综合因素的影响。也就是说，健全的劳动力市场使社会中的每一位成员都有权按契约方式择业。另一方面，健全的劳动力市场有利于促进社会的稳定。因为，健全的劳动力市场能给每一位成员提供社会和经济流动性的机会，社会挫折就能通过这种流动性而被消除，从而增加社会的稳定性。

相反，如果劳动力市场不健全，社会各收入群体之间的差别不易保持合理的水平，各群体之间因无合理的流动而缺乏交流、联系、理解与合作，最终产生矛盾、摩擦和隔阂。这使得正确处理和协调改革中不同社会利益群体之间的关系，以保证国企改革顺利发展和促进产业结构调整成为可能，进而保证整个改革的进程。在整个劳动力市场中企业家市场的建立和完善对国企改革的成败又是至关重要的。在生产力三大要素中，企业家是关键因素。离开了职业经理人，资产就发挥不了作用，要发挥管理的作用，企业管理资源也应进入市场。只有这样，企业才能通过市场机制聘请企业家。

另外，政府需要建立强大的信息数据库，建立企业家评级系统，按A、B、C等级评价企业家，企业家的信用就值钱了，能干的信用好，企业愿意找你，不能干的自动退出历史舞台。

企业产权交易市场的兴起，为企业国有产权的流动提供了方便。现在政府要做的工作不是去人为地限制企业产权市场的发展和企业产权交易活动，而是要积极地进行规范引导，推动产权交易市场的健康发展。政府要建立起有效的产权转让的控制体系，政府对整个转让过程要通过其建立的控制体系来进行有效的监控。这是在产权转让过程中保障包括国有产权在内的公有产权的合法权益和国家经济安全、落实国家产业政策的关键环节。

对国有企业进行资产重组、债务重组，最直接、最现实的途径就是通过资本市场来完成。由此可见，金融市场尤其是资本市场的规范对国企改革是何等重要。

(四)提供规范的配套服务

政企分开要求政府职能实现从“管理型”向“服务型”转变。这具体要做好以下两个方面的工作：

1．通过调节对外经济关系，参与国际经济竞争。

现代世界经济已经使得各国的民族经济更是紧密地联系在一起了。一个国家的经济要发展，要赶上世界先进水平，关起门来搞建设是行不通的。因此，政府要继续扩大对外开放，推进和完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。鼓励国企合理利用国内外两个市场、两种资源，提高国际竞争力。积极吸引先进技术，注重消化、吸收和创新。优化进出口商品结构，实施市场多元化，扩展对外贸易。改善投资环境，扩大利用外资水平。确有条件的国企发挥比较优势到国外设立企业，开拓国际市场，国家要给予必要的支持，并加强监督。

2．提供信息服务。

这是指政府利用它所处的特殊地位，及时地搜索、分析、整理各方面的信息，并及时地把它传递到各个方面去，提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率。企业进入市场以后，政府理应为企业提供及时、准确、全面的信息服务。为此，必须在整个政府管理系统建立起功能齐全、现代化的信息网络系统。

从政府的最高决策层到基层都要建立专门的信息机构，使上下左右形成纵横交错的信息网络，加强信息的预测、收集、研究、整理、传递等工作。建立专门为企业服务的信息库、资料库、数据库等，广泛收集信息，并通过一支专业化的信息队伍，服务于企业。

综上所述，政府在国有企业改革中的作用是必不可少的。没有政府的经济调控，整个国企改革就是一盘散沙。然而不恰当的政府职能定位，会使改革走上弯路，离我们的目标越来越远。因此，政府要转变经济调控方式，尽快实现由直接经济管制向间接宏观调控转变，即政府要由偏重直接参与和管制经济活动的模式，向服务、宏观管理型模式转变。只有实现政府职能的转换，才能彻底解决政企不分、政资不分的弊病，为国有企业改革创造良好的市场经济环境，引导改革走向成功。