规模经济政策是产业组织政策的重要内容，它具有特定的适用范围，同时，多种相互联系的政策构成一个规模经济政策体系。

追求规模经济的产业组织政策通常是经济发展水平较低的国家，对市场集中和进入壁垒偏低的产业所采取的产业组织政策重点。在经济发展水平较低的国家，往往缺乏资本的大量积聚和集中，以致在那些规模经济十分明显的产业中，存在许多组织规模远远小于最小经济规模的企业，处于过度竞争状况，不能实现规模经济。因而，对这些产业应采取追求规模经济的产业组织政策，通过培育大型企业，提高市场集中度，最终实现规模经济。这一产业组织政策的主要措施是：促进产业内现有企业联合或兼并，以提高市场集中度；形成专业化分工协作关系，组织大规模生产体系，以实现规模经济；提高进入壁垒，抑制小规模企业过度进入该产业。而政府应选择哪种政策措施还要根据不同产业的特征而定。如在钢铁、化工、电力等装置型产业，由于其规模经济的实现主要靠设备大型化，因此，政府在这些产业应着重采取企业兼并的手段，以形成大企业，采用大型高效的生产设备。而在汽车、机械制造、家用电器等装配型产业，由于对整机和组装企业来说，主要靠生产线的自动化和连续化实现规模经济，对零配件生产企业而言；主要依靠生产专业化实现规模经济，因此政府在这些产业主要采取促进企业联合的政策措施，形成大型整机生产企业和小而专的零配件生产企业密切配合的垂直承包系列，以发挥各自的优势，实现不同层次的规模经济。

从经济发达国家制定与实施产业组织政策的经验看，日本属于经济发展后来者居上的国家，在赶超原来经济发达国家的过程中，为增强其在国际市场上的竞争力，就要求提高规模经济水平，降低成本。日本政府在制定产业组织政策时认识到，后起国家在赶超过程中，市场失败的首要危险不在于导致垄断，而在于导致分散生产、过度竞争和资源的不合理分配，并认为必须由政府通过一定的政策干预，在生产集中和反垄断的矛盾中坚决贯彻生产集中优先的原则。因此，日本政府根据在某些产业中企业规模偏小、不能实现规模经济的状况，在20世纪50年代，把追求规模经济的产业组织政策作为重点，并着重在汽车、机械等战略性产业中，采取具有相当力度的干预手段，甚至运用法律手段，以促进形成“合理化卡特尔”，建立专业化的分工协作体系。如日本政府在1956年公布了《机械工业振兴临时措施法》(简称《机械法》)，对企业的生产品种、各品种的产量、生产过程中使用的技术、零件和原材料的采购方法实行严格限制，并制定了相应的标准，其实施结果是挤垮了落后产品和落后企业，促成了企业生产的专业化和大批量生产体制的建立，从而使日本的机械产业在较短的时期内形成了一个大型组装企业为上层、拥有特定专长的企业为中层、大量的专业化程度很高的小企业为下层的金字塔形的企业组织系列，使各层次的企业都能实现规模经济，从而很快提高了日本机械产品在国际市场上的竞争力。

在一定时期内，政府为优化产业组织，追求规模经济而采取的各种相互联系的政策，构成一国的规模经济政策体系，这一政策体系主要由以下旨在追求规模经济的政策构成。

(一)企业并购政策

企业并购是指企业间的吸收合并，“这种合并过程使得被合并的企业的资产无论在名义上还是实际上都成为合并企业资产的一部分，从而失去了它原来独立的经营实体的地位”。其结果是减少了产业内企业的数量，扩大了现存企业的规模。因而，它是政府用来抑制企业间过度竞争，形成大规模企业，提高市场集中度以实现规模经济的重要手段。在20世纪60年代，日本政府成功地运用了这一产业组织政策。当时，日本正处于从贸易保护体制向自由贸易体制过渡时期，但那时日本企业规模普遍较小，不能有效利用规模经济，因而其成本高于当时经济发达国家；而且，大量的小规模企业间存在着过度竞争，这就影响了技术进步和产品质量的提高。这种状况意味着日本企业无法与强大的国际垄断企业相竞争。日本政府为了从根本上改变这种不利状况，积极推行企业并购政策，以实现企业集中化，建立规模经济体制。20世纪60年代是日本企业并购政策全面贯彻时期，这一以增强国际竞争力为基本目标的并购运动一直持续到70年代前期。在这一过程中曾出现过两次高潮，一次在1963年，企业并购数量近千起，另一次在1966—1973年，年并购数量超过千起。这对日本后来优化产业组织，发挥规模经济效益，提高企业在国际市场上的竞争力产生了重大影响。我国正处于国内市场和国际市场相对接的时期，与日本当时的情况相类似，毫无疑问，日本的企业并购政策对我国政府解决目前企业规模小、缺乏国际竞争力的问题，具有一定的参考价值。

(二)企业联合政策

根据联合的紧密程度，企业联合可分为建立企业间的专业化分工协作关系和组织企业集团两种类型。前者主要是以业务为纽带，一般不涉及资产关系的企业联合，而后者是以资产和业务两重纽带所形成的企业联合。无论是哪一种企业联合，都有利于把企业竞争从无序引向有序，把分散引向集中，把过度竞争变为适度竞争，从而实现规模经济。因此，它也属于追求规模经济政策。如德国大众集团公司就是由原德国奥迪、大众两家公司，一个西班牙公司和一个捷克公司联合而成，充分发挥了规模经济效益，目前已成为世界最大的汽车制造企业之一。这对我国政府消除当前汽车生产企业多而规模小、相互联系少的“散沙”状况，具有直接的借鉴意义。

(三)经济规模政策

这一产业组织政策的基本目标是保证产业内企业能充分利用规模经济，降低单位产品成本。它通过政府制定最小经济规模标准，达不到经济规模要求的新企业不得进人产业；而对于产业内原有规模偏小的企业则要求通过企业兼并或企业联合等方式扩大其规模。可见，这一政策的主要功能是设置行政和法规进入壁垒，抑制企业盲目进入产业．以防形成过度竞争，影响规模经济。这一产业组织政策为许多国家所采用，如日本政府在1962年制定了《石油工业法》，政府掌握了新企业进入产业和进行技术改造的审批权。根据这一法规，日本通产省在1965年至1967年规定乙烯装置的最小经济规模为10万吨，1967年又提高到30万吨。日本政府通过制定最小经济规模标准，很快促进了石化工业的大型化，提高了市场集中度，为实现规模经济创造了条件。这也对我国政府采取一定的政策措施，以抑制小企业进入规模经济显著的产业提供了实证依据。

(四)直接管制政策

在当代经济发达国家，直接管制政策是指政府“为消除资本主义经济中在社会基，础设施部门(金融、运输、通信、公共事业等)中易出现的自然垄断及过度竞争弊端，而在价格、进入、退出、合并、投资、财务会计、事业计划等方面对企业决策活动进行直接干预的行为。此外，直接管制政策中也包括以防止外部不经济的发生，保证公共服务等为目的的有关健康、安全环境等方面的政策”。由此可见，直接管制政策主要适用于自然垄断产业。由于直接管制的内容涉及政府对企业进入、退出和合并的行政干预，因而，直接管制政策属于产业组织政策的一个重要内容。由于直接管制政策是通过设置一定的进入壁垒，限制特定自然垄断产业在某一市场范围内企业的数量，以免出现过度竞争，实现规模经济。所以，它属于追求规模经济的产业组织政策。在多数发展中国家，直接管制政策的适用范围往往被扩展到那些规模经济比较显著的产业。因为在特定时期内，这些产业(如汽车制造、钢铁)的市场需求有限，为了充分实现规模经济，产业内只能存在少数几家企业，即使有的新企业具备最小经济规模条件，政府也不允许其进入产业。这样，直接管制政策与经济规模政策相结合，便对新企业进入产业形成双重进入壁垒。

(五)中小企业政策

由于中小企业在各国企业总数中都占很大的比重(一般占95％以上)，对促进经济社会的发展具有举足轻重的作用，因而各国政府都十分重视制定中小企业政策。就产业组织结构看，中小企业对有效竞争的影响表现在两个方面：一是．中小企业若与大企业形成专业化分工协作关系，则有利于促进生产集中，抑制过度竞争，实现各层次企业的规模经济。二是大量中小企业的存在有利于保持较低的市场集中率，使市场充满竞争活力，因而具有抑制垄断的作用。这就决定了政府制定中小企业政策的基本目标也具有两重性，即以实现规模经济为基本导向和以保持市场竞争活力为基本导向。例如，韩国以实现规模经济为基本导向，在1966年制定了《中小企业基本法》，该法从政策上鼓励把普通中小企业改造成为生产多品种、小批量的专业化企业，并与大企业形成相互配合的分工协作关系。Et本政府也通过制定中小企业政策，鼓励中小企业与大企业形成密切分工协作关系，在不同层次上实现规模经济。联邦德国政府则认为，一国的经济繁荣来自竞争，如果没有大量中小企业的发展，也就不会有竞争活力，不会有真正的自由竞争市场经济制度。基于这种认识，联邦德国政府十分注重从政策上大力鼓励中小企业的发展，并对处于发展初期阶段的中小企业实行一系列保护与扶持政策。笔者认为，一国政府在制定中小企业政策时采取哪一种政策导向，不仅要根据特定国家的经济发达状况，更要依据不同产业的特征而定。例如，对规模经济较小的产业，一般应以增强市场竞争活力为政策导向，保护中小企业积极开展市场竞争，提高经济效率；而对规模经济较显著的产业，则应以追求规模经济为政策导向，鼓励中小企业同大企业形成专业化分工协作关系，以实现规模经济。