行政成本是指政府行政活动对经济资源的消耗。

从狭义的角度看，政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的。

从广义的角度看，政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价，这部分代价是不是值得，取决于决策是否正确，如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出。

政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价，是政府行使职能的必要支出。

我国的行政成本总体较高，主要体现在5个方面:

(1)公务成本高。文山会海、公文旅行、拖沓推诿现象较严重，效率低下。

(2)运行成本高。运用行政资源走后门、拉关系、投机钻营现象普遍。

(3)基础成本高。机构众多、人员臃肿。

(4)装备成本高。追求办公场所、交通工具、办公用品高档化。

(5)无形成本高。效率低下影响了政府形象，造成干群关系紧张，产生行政成本积累现象。

可以通过以下途径加以解决：

一是在广大行政机关树立行政成本意识。

二是建立健全行政成本监控机制。

三是深化行政体制改革，降低行政成本。

一、“降低行政成本”的背景

在我国官方文件中,首次使用“行政成本”概念并提出“降低行政成本”要求,是中共十六大工作报告。报告把“降低行政成本”作为“深化行政体制改革”、“推进政治建设和政治体制改革”的重要内容,指出要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》则进一步把“降低行政成本”作为“改革和完善党的领导方式” 的重要举措,指出,要“围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强行政体制改革的总体研究,继续推行行政体制改革。”中央如此强调“降低行政成本”,当然是对既有执政理念的继承和发展。是对执政为民、精兵简政、精简机构、压缩编制、节约开支等思想的推进。但是在现阶段中央特别强调“降低行政成本”,却是在新的经济社会条件下,审时度势,适应环境变化,加强自身建设的重要举措。我们认为以下背景不能忽略。

第一,经济体制改革的要求。

经过20多年经济体制改革,我国已经基本形成市场经济体制。市场经济是以效益为目标的,自我运行、自我调节、自我激励的体系。这种体系的建立,一方面为我国经济发展找到了持久不竭的动力;

另一方面也对我国行政管理提出了新目标和新要求。这就是行政必须为市场经济提供有力的支持和保障,从而实现我国经济快速、稳定、持续发展的宏伟目标。这种支持和保障集中体现在三个方面。

一是行政管理同市场运行分离,给市场经济留下足够的独立的活动空间,也就是“避免干预”;

二是提供一个平台,也就是建设一个好的“制度框架”;

三是提供及时有效的服务,也就是“保障有力”。

这三个要求归纳起来就是经济部门同行政部门合理分工。

市场主要负责提供私人需要的产品和服务,行政部门主要提供公共产品和服务,两者相互配合,共同促进经济社会发展和繁荣。这种分工暗含着一个共同的前提,就是行政部门也必须按市场经济运行的速度、节奏,高效率、低成本运转。消除工作低效,开支无度,窒息甚至扼杀市场经济活力的问题。

第二,经济全球化和WTO的推动。

经济全球化一直是影响各国经济社会发展的重要因素。加入WTO以后,我国融入国际社会的步伐大大加快。这种融入对我国 “行政成本意识”的形成和“行政成本”的控制带来两方面的重要影响。

一是外来压力空前加大。随着外国企业越来越多地介入中国市场,它们也越来越强烈地对我国行政管理体制的改革提出要求,要求同国际接轨,要求根据世界贸易组织的基本规范、按照商业交往的一般惯例进行管理。具体说,就是要尽量降低国际资本介入中国经济的门槛,尽力为它们提供满意的服务,降低国际资本在中国的运作费用。其核心之一,就是迫使中国对它们降低管理成本。

二是内在的推力空前加大。我们知道,我们实行对外开放,让外国企业进来,不只是为我国企业请来了先生,更重要的是增加了对手,而且是许多方面都比我们强大的对手。竞争、一种实力极度悬殊而不得不为生存拼搏的竞争已经全面展开。成本是企业竞争的重要支柱。行政成本又是企业成本的重要组成部分。

因此,在企业努力降低生产经营成本的同时,必然要求国家尽量降低赋予企业的行政成本。需要指出的是,同许多国家相比,由于我国企业实际承担的行政成本较高;与此同时,内资企业的行政成本又大大高于外资企业,结果造成内外资企业行政成本负担不平等,严重失衡,企业要求改革的呼声非常迫切。

第三,先行国家公共行政管理改革经验的启示。

早在半个世纪以前,一些发达国家就开始讨论并着手推进公共行政管理改革,提出降低行政成本的要求。经过由“传统行政”到“公共管理”再到“新公共管理”等三个阶段的发展,它们的政府效能大为进步,行政成本明显降低。据国际合作和发展组织资料,从1980年到 2000年,美国政府开支占GDP的比重由31 4%降低到29 9%,英国由43%降低到37%,德国由47 9%降低到43 3%。作为现代国家的特点,一个好政府不仅必须是负责任、有效率、廉洁的政府,同时也必须是廉价政府的概念已被广泛接受,形成社会共识。

综上所述,“降低行政成本”已经是当今经济社会发展的共同趋势和要求。

二、“行政成本”的深刻内涵

对于行政成本,目前普遍接受的定义是:政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支,以及由其引发的现今和未来一段时间的间接性负担。

定义除了后半部分“间接负担”(其实也可以称“间接费用”),其前半部分所说的成本其实就是行政过程中所发生的“直接费用”。既然“间接费用”和“直接费用”统统可以纳入“行政费用”的概念之内,那么,为什么不沿用“行政费用”,而要使用“行政成本”这一概念?我们绝不能把这种改变看作词汇的改变。显然, 行政成本的提出包含着全新的、更深刻的内涵。

首先,行政成本的提出,是中央对行政过程的经济性、可控性,行政结果可预期性的新观念,是对行政的投入/产出关系,对行政工作的效益、效果、效率的新认识,是把经济方法运用于行政领域的新突破。

我们知道,传统行政只有费用或支出概念而没有成本概念。费用是什么意思?费用就是花费,就是消耗,是行政事业的开销。费用当然可以降低,所以过去也有“降低行政费用”之说,但是费用却不和行政成果密切联系,更不考虑同行政工作成果进行比较。成果不是费用的前提,成果同费用更不存在函数关系。

成本则不同。成本来自企业经营。行政成本的使用至少有四层含义。

第一层含义是要求取得明显的行政成果。换句话说,成本是投入,成果是产出。社会之所以把成本投入行政领域,绝不仅仅是为了消费而消费,而是为着获得预期结果的。这种结果是什么?结果就是要向社会提供公共服务和公共产品。光花钱,无产品,不服务是不行的。

第二层含义是要求得到最好的结果。用经济学术语说,就是要用最少的投入获得最大的产出。假如成果小,成本大,那是得不偿失;即使成果大,成本也大,以大代价换大成绩,也是核算成本所不取的。总之,我们必须把有限的行政成本花在能够取得最大的经济社会效益上。

第三层含义表明成本的构成是多重的、复杂的,提出成本的目的就是要准确核算行政的全部成本。然而我们现行行政成本的核算却有很多缺陷。比如,有“直接成本”无“间接成本”,有“显性成本”无 “隐性成本”,有“有效成本”无“无效成本”等等。

第四层含义则是行政成本的支出是必须控制、并且能够控制的。总之,行政成本的提出必将开拓降低行政开支的新局面。

其次,行政成本的提出,是对成本主体意识的再明确、对民众与政府两者关系的再认识,这为深化行政体制和政治体制改革奠定了坚实的基础。

在没有提出行政成本概念而使用行政开支或费用之时,虽然理论上人们承认行政开支的最终承担者是人民大众,他们是负担行政费用的主体;虽然各代中央领导人都强调“降低行政费用,减轻群众负担”,但在实际工作中,这种主体往往是模糊的,这种关系往往是扭曲的。因为,行政经费的含义本身只表明它是政府执行政务的财政手段,因此,这种费用的来源、成本主体与成本管理者之间的关系都不明确。在行政经费概念下,行政的开支似乎不是来自民众而是来自国家财政,行政工作的目的似乎不是为民众管好事务、提供服务,而是为国家服务,管好民众。“代理人”、“仆人”成了管理的主体,“委托人”、“主人”反成了被管理的客体。

行政成本概念的引入有利于从根本上理顺这个问题。在行政成本的本质上,这个概念表明,人民大众是行政成本的承担者或主体,这笔钱是他们用于行政管理方面的钱,是他们为获取行政服务而支出的成本。在人民群众和行政执行者的关系上,这个概念表明,人民大众是行政成本的“出资人”、“委托人”,是“老板”;政府及其工作人员是行政成本的具体使用者,是接受民众委托、请他们代为处理行政事务的“代理人”,或者说“经理人”或“打工仔”。因此,政府及其工作人员在行政工作方面的表现和业绩,最终不是自我认定和评价,而要由人民大众来认可和评价。要以他们“答应不答应、高兴不高兴、满意不满意”为标准。这有助于从根本上理顺人民群众和政府的关系,解决主体、客体关系错位的问题。

再次,行政成本的提出,预示着我国的行政管理将告别传统,踏上现代化管理的道路。搞行政管理“凭经验”进行,把行政管理当“艺术”看待的历史,将以“行政管理科学化”的全面开展而告结束。

以往我们也要求降低行政费用,但是降低的标准是什么,基础是什么,缺乏科学依据。比如在改革开放之前,我们的行政费用是比较低的。以1978年为例,全国行政费用占财政支出的比例仅为4 7%。当时也要求降低行政费用。20年之后,这个数字扶摇直上,1999年达到15%。人们依然要求降低行政费用。这就难免使人觉得弹性太大,似乎降低行政费用是永恒的命题,而没有实实在在的基础。近年来我们在考察行政开支高低时引入了经验数据,开展了对比研究,比如,一是对我国财政收支占GDP的比重进行历年比较,二是对行政费用占财政支出的比重进行历年比较,三是对中外行政开支的比重结构进行横向比较等。通过比较,我们可以大体知道我们的行政开支偏高还是偏低。但是过去无疑不是现在,外国无疑也不是中国。因此这些数据只能做参考、做佐证的材料,而不是真正的依据。行政成本概念的提出,虽然还没有彻底解决这个问题,但是正如OECD所说,它毕竟是一种“新的行政管理范式”,是一种“行政文化的变革”。它“讲究经济逻辑”,“注重顾客”,“强调结果”, “运用目标管理和量化管理,引入市场机制以代替行政命令和控制方式,强调竞争和选择”,这些变化,正在把行政成本以及行政的管理和控制引上“精密科学”的轨道。

就先行国家的理论发展看,以成本概念为基础的行政管理越来越多地置身于科学基础之上。目前,有两个学科支撑行政管理的演变。一是经济科学。像基于市场理论的公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论等已经成为这些国家广泛用于行政分析和行政管理的重要依据。二是管理科学。它把上世纪20年代以来有效应用于企业领域并不断发展成熟的理论应用到行政领域,加快了行政管理科学化进程。

就先行国家的实际经验看,他们在以下领域的改革逐步使行政成本逼近其理论底线。一是把能够市场化运作的领域(如某些公共产品和服务),通过竞争,交给私营部门运作,使其成本接近和达到市场形成的边际成本。二是让专业管理者管理行政,运用准市场的、定量化的、契约化的管理方式,把成本控制在有限目标之内。

可以毫不夸张地说,行政成本概念的提出,已经引发了行政管理的革命。

三、两个值得探讨的问题

目前,许多国家的政府都对“降低行政成本”持赞成态度,但是实际执行情况千差万别。除开不同国家的具体原因,其中一些共同原因是,行政成本具有自我扩张的特点。不加控制,当然会不断膨胀;就是一时被压缩后,如果放松控制,也会迅速反弹。行政成本的控制和反控制常常是不同利益集团的博弈,在许多情况下,支持行政成本扩张的力量处于强势地位,降低行政成本的主张无法实现。此外,降低行政成本本身是一项系统工程,不可能通过一次活动一劳永逸,而需要持续的不懈的努力。所有这些给我们提出了许多值得思考的问题。

第一,什么是我们降低行政成本的动力和特点

西方国家降低行政成本有两个基本动力。一个是来自市场,或者说私人部门的压力;一个是来自管理科学,或者说“管理主义”的促进力。前者主要是企业及其代言人,后者主要是管理学者及企业经理人。两者共同作用,推动着西方国家行政改革和成本控制不断深入。

企业要求公共管理部门缩减成本的呼声起始于二战以后,高涨于上世纪70～80年代,实践于里根、撒切尔执政的美、英政府以及以后的各个时期。从经济层面看,这场改革其实是对二战前后西方不少国家广泛实行凯恩斯主义,政府对经济加强干预,公共部门过多垄断和占用资源,机构膨胀,人员臃肿,工作低效,官僚主义,腐败丛生,国际竞争力下降等问题的一种反动。从某种意义看,改革的实质是私人部门力图恢复被公共部门过度侵占的地盘,焕发市场的生机和创造性,把非生产性的公共部门的开支压缩到最低水平的努力。可以认为,私人部门和市场机制的强大活力,是逼迫西方国家公共管理改革和降低行政成本的一支主力。

促使西方国家降低行政成本的另一支力量是管理主义。管理主义起源于西方古典管理,奠基于上世纪初的科学管理。经过几十年的发展,到70年代它已基本摆脱经验而成为一门融合多种学科内容的独立科学。管理主义有多个思想内核,但是重视科学、强调效率、注重结果、重视投入/产出关系,总之,坚持以尽可能少的投入 (即成本)实现管理目标,始终是管理主义的重要支柱。在半个世纪内,它首先在企业管理领域开拓发展并取得成功,之后向教育、卫生、军事等各个领域全面扩展,70年代在公共行政领域对传统管理方式发起挑战,并成为改革的主导思想。近1/4世纪以来,不论西方国家的政府执行左的还是右的政策,组织廉价政府, 尽量减少行政成本始终是各届政府的基本承诺。

由此看来,西方国家降低行政成本的压力和促力,本身是体制内的力量,是一种“内生变量”。

与西方国家相比,我们有许多不同。我们虽然实行了市场经济取向的改革,但我们的市场机制还很不完善。我们虽然大力发展了民营经济,但基础比较薄弱,很难制约公共部门自我扩张。我们虽然培养了大批管理学者和企业经理,但他们作为独立的、能纳入市场、能影响政府行为的力量还很有限。所有这些,我们都呈显出内在的弱势。如上所说,由于促使我们降低行政成本的主要力量是外部环境的逼迫,另加经济承受能力的底线制约和决策者的明智(提高执政能力),因此,制约力更多地体现为外部性特点,更多地受“外生变量”的制约。这种动力结构下,我们降低成本的努力也许会呈现被动性、低目标、时断时续的特色。这是我们必须注意的。

第二,行政成本究竟应该包括哪些内容

提出这个问题,是因为在降低行政成本问题上存在太多的认识误区,存在太多的人为误导。比如说一谈行政成本,人们首先想到的便是显性成本,如机构人员的开支,而忽略隐性成本,比如在职消费、决策失误、腐败损失等等。一谈降低行政成本,有人就同时提出减少公共服务项目,降低公共服务质量,有意无意混淆相对成本和绝对成本的含义。显然,在降低行政成本之前,有必要首先弄清楚行政成本的内容。

行政成本究竟应该包括哪些内容,根据我们的认识,目前行政会计虽然有详细的科目,但远远不能反映行政成本的实际。它只是部分行政成本,甚至往往是一小部分行政成本,是不能反映行政成本的全貌的。

为此,我们这里提出“行政全成本”概念,以利于明确目标,避免走偏方向或落入误区。

所谓“全成本”,应该是行政机构和行政过程所占用、所投入、所消耗、所损失以及所损害的全部社会成本。

显然,“全成本”概念不仅包括行政的显性成本,也包括行政的隐性成本;不仅包括行政过程的直接成本,也包括行政过程的间接成本;不仅包括行政过程的正常成本,也要包括行政过程中的非正常、不合理、不合法导致的成本;不仅包括行政作为发生的成本,也应包括行政不作为引发的成本;不仅包括行政的“会计成本”, 还必须包括行政的“经济成本”和“社会成本”。只有这样,行政成本才不是零零碎碎、枝枝叶叶,才能具有整体性、综合性,适合于分析和操作。

“全成本”概念至少有以下5个特点:

一是行政成本同行政收入比较吻合。目前我们的行政收入大体有4个来源,即预算内、预算外、自筹、义务工使用。而目前的行政成本并未将第3、第4项收入的使用列入成本,账面成本远远不能反映实际成本。

二是行政成本同行政成本的实际承担者比较吻合。由于社会公众是所有行政成本的最终承担者,因此向他们真实反映行政成本的全部支出而不是片段开支,就不仅是义务,而且是责任。

三是便于控制。了解行政成本的全部开支范围、全部开支过程、全部成本责任人,是全面控制行政成本的前提或基础。建国以来我国进行了多次行政机构改革,花很大力量“拆庙撵菩萨”,然而社会负担长期上升,其中一个主要原因应该说是没有掌握行政成本的全貌,忽略了行政成本膨胀的大头。

四是使用了成本管理的科学方法,把行政成本管理由经验推向科学。

五是行政全成本概念的引入,将为我国行政管理科学化、现代化,提供极大帮助。