所谓行政文化，是指在一定的经济、政治和文化环境中形成的关于国家行政活动的行政精神、行政意识、行政价值和行政心理的总和，是行政机关及其工作人员应具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为规范的总称。

行政文化主要具有以下功能：

1、导向功能，即使人们在潜移默化中接受认同的价值、行为取向，使成员目标与整体目标趋于一致；

2、聚合功能，通过共同创造的精神文化，在组织成员中达成共识，形成强大的向心力、凝聚力；

3、调节控制功能，通过约定俗成的规范或共同价值准则规范约束成员的行为、思想，调节矛盾、冲突等不和谐因素；

4、改造更新功能，新的先进的治理理念通过行政文化灌输到成员的思想中，促进成员思想观念的更新，从而推进行政组织更新变革。

1．历史性。

行政文化是一种历史现象。首先，行政文化的出现需要一定的社会条件，行政文化的形成是人类社会发展到一定历史时期的产物。就人类历史而言，行政文化的出现以国家行政活动为前提，是社会私有制、阶级、国家等历史现象的伴随物。其次，行政文化随社会行政实践的发展而发展，不同历史时期的行政实践，都有与其相适应的行政文化，相同时期的不同历史条件，亦会造成行政文化的相应变化。

2．阶级性。

行政文化在有阶级的社会中，具有鲜明的阶级性。行政文化的阶级性质，根本的并不在于行政文化的问世以第一个阶级社会为历史条件，而在于行政文化在阶级社会中，总是一定阶级意志的表现，总是为一定的阶级利益服务的。不同阶级的行政文化，其阶级性既有相互对立、对抗的一面，又有相互同一、转化的一面，但前者更为直接，是阶级性的主导性构成。行政文化的阶级性，不仅是现实阶级关系的反映，而且同时又是以往的阶级关系的体现，但前者为基本属性，具有不断增强的趋势，后者为次要属性，处于逐渐消减的过程。

3．民族性。

行政文化的民族性，主要表现在特定行政文化的具体形式上，以及特定行政文化在其形成、发展过程中所形成的具体途径和模式上。行政文化通过民族特性和民族形式的不断发展，逐渐积淀成行政文化传统，构成行政文化特色。由于任何行政管理，其对象无非由人与社会活动所构成，因此，民族特性在行政文化乃至行政实践中，都具有十分重要的作用。在现代社会，国际交往的频繁和复杂，保持行政文化的民族性，已成为国际社会普遍关注的课题。

4．变动性。

行政文化处于不断变化和发展之中，其间新的文化成因不断出现，并注入行政文化的历史长河中，使其具有更为生动多采的内容与形式。同时，旧的文化构成或因时代变迁而消失，或因条件变化而演变。行政文化此消彼长、一生一灭、时显时隐、或强或弱的变动，实质上是社会实践及其历史条件变化的体现。行政文化的变动作为对社会变化的体现，可以是滞后的，也可以是前瞻的。滞后性的变动，往往是被动的，有的由于难以及时适应社会变革而成为历史进步的阻碍。前瞻性的变动，是对社会变化的主动意识和自觉适应，不仅体现着社会变化，而且对行政改革以及其他相关的杜会变化起着积极引导和促进作用，成为历史进步的动力。

5．连续性。

行政文化的连续性有两重含义：一是指任何具体的行政文化，都是以往存在的行政文化的某种延续、继承或扬弃，同时又都具有时间与空问上的推移性，具有向其他类型行政文化渗透、转移和演变的可能。二是指作为人类社会整体的行政文化的连续性。这种整体性的文化连续性，从量上看，只要存在行政活动，其延续便是无限的，其发展是不可间断的。从质上看，这种历史连续，主要体现在对优秀的行政文化遗产的继承与发扬等方面。行政文化的连续性，其基础归根结底是社会物质生产发展的历史连续性，起直接作用的是社会行政实践的历史连续性。

在现实生活中，行政活动与其他社会活动既有区别又密切相关，相互渗透。因此，就文化形态看，行政文化与其他社会文化现象是对立统一的辩证关系。行政文化的形成、变化和发展，既受到哲学世界观、政治思想体系、法律意识、价值观念以及一般的社会道德伦理和心理的影响、制约、作用，同时又反作用于这些文化现象，影响、制约着这些文化现象。行政文化与其他文化现象不仅相互联系，而且在一定条件下，又是可以相互转化的。

1．行政文化的关系性构成。

任何行政关系均由行政主体与行政客体组合而成，由于主客双方在行政关系中的不同地位，从而形成不同的文化形态，进而共同构成特定的行政文化。

(1)主体行政文化。

主体行政文化是指在行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。主体行政文化的核心。是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。

(2)客体行政文化。

客体行政文化是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体的行为合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。当行政客体认为行政主体行为合理时，易与主体形成同一性的行政文化，相反，则难以形成同一性的行政文化。若行政主体的行为被行政客体评价为不合理，并长期得不到调整和改善时，会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。因此，客体行政文化在行政文化的构成中，虽不居于主导地位，但仍具有不可忽视的作用。

2．行政文化的发生性构成。

行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等阶段，这些阶段的文化现象为行政文化发生性构成的基本要素。

(1)行政心态。

行政心态形成于行政活动的起始阶段，并随行政活动的展开而不断变化。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。如对既定行政方针和原则的积极响应或消极抵触，对某一行政计划和方案所表现出来的成竹在胸或无所适从，对将实施的政策和措施的郑重其事或漫不经心。行政心态有三个特征：一是产生的自发性、非理性；二是表现的不稳定性；三是影响的潜在性或阿在性。

(2)行政意志。

行政意志是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有二：行政观念与行政活动中的行为倾向。前者如“一切行政活动以为人民服务为最高宗旨”、“所有公务员都是人民服务员”等观念；后者则如平时人们常言的“思想准备”、“思想一致”和“准备着，为……而奋斗”等对行为起直接控制、指导的决心或决定等。行政意志的形成，实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间实行的选择。因此，行政意志有着强烈的目的性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。

(3)行政规范。

行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的主要特性有三：一是协调性，行政规范是道德性规范与法规性规范的有机统一，体现了两者功能的协调一致；二是原则性，行政规范以正向或反向方式承载着种种行政原则；三是外在控制性，各种行政文化对于人的行为均有一定控制性，但行政心态与行政意志的行为控制是内在的，其实现过程是由内向外的逐渐显现，而行政规范的控制作用是在主体之外存在的，其实现过程则是由外向内的不断内化。

(4)行政评价。

行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断，以达到存真去伪、扬善抑恶的目的。行政评价一般分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价主要指社会舆论，其中包括一定社会集团和阶级有意识、有目的地通过舆论工具所传播的正式社会舆论，也包括人们白发产生并自然传播的民间舆论。社会舆论在性质上有进步与落后之分，在作用上有积极与消极之别。自我评价主要借助于内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者。又是被评价者。与社会评价相比，自我评价更为深刻、直接、迅速，是形成良好行政文化不可缺少的重要构成。在行政评价中，自我评价实质上反映着社会对个体行为的一般评价，因此，在一定意义上，自我评价是行政精神构成由较低层次上升至较高层次的层级性行政文化。对于这三类行政文化，本章另有专题分节论述，在此不作详述。此外，依据不同的文化传统，行政文化还有民族性构成，依据不同的阶级意识形态，可将行政文化的构成作阶级性区分，等等。

1．行政文化对内向性行政的作用。

内向性行政即行政者对其机关内部事务的管理活动，行政文化对这一行政活动所起作用，主要表现在三方面：

(1)对行政组织形式的影响。

任何具体的行政组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的管理需要、行政条件和资源状况制约着人们的选择，而且行政主体对行政方式、组织制度和管理模式的认同与否亦决定着这一选择。这种主体认同过程，就是传统行政文化与新生行政文化成分在同一意识形态下的合力过程。在客观因素大致相同的情形下，人们会因行政文化的差异而选择不同的组织形式，而在客观因素基本相异的条件下，人们亦会由于行政文化间的同一性而选择相同的组织形式。同时，行政文化在行政组织形式的改革或变化中，同样起着重要作用。

(2)对行政观念的影响。

行政观念的形成与演变，离不开认识由感性至理性的内在过程，即人在实践基础上，对客观存在及其规律的感知、分析、判断、推理等一系列活动，在这些活动中，人的心理活动、道德要求和精神状况始终起着重要作用。行政文化因自身性质的不同，会对实践作正确的或错误的指导，也会对客观现实作真实的或扭曲的反映，更会对行政观念的内涵作科学的或荒谬的解释。这些，都是行政观念建设所不应忽视的。

(3)对行政风气的影响。

一个国家、一个行政组织或人员，拥有什么样的行政风气，往往受到文化背景和文化环境的制约，以及历史的、现实的文化的影响。符合并能反映社会发展规律的行政文化，不仅能在观念层次上引导良好的行政风气的养成与发展，而且能在人的心理与日常行为方式上发生作用，以渐变的方式改变着人的习惯和气质。

2．行政文化对外向性行政的作用。

外向性行政即行政者对国家事务和社会公共事务的管理活动，行政文化在外向性行政活动中，其作用主要表现在：

(1)廉洁行政的保障。

廉洁行政是社会利益的集中体现，也是行政组织得以有效运作和长期存在的根本所在。廉洁行政的保障，离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。行政文化能渗透人心，影响人的道德要求和人生价值观念，起到法治手段难以起的作用。

(2)高效行政的条件。

行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素，并非设备、手段和规则等客观物质条件。相等的设备，同一手段和相同的规则，由于人的主观因素不同，其效率会有天地之别。行政者的高效行政思想，为争取高效行政而艰苦奋斗的精神，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是以往优秀的行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。

(3)民主行政的条件。

民主行政具有明显的阶级内容，直接受行政文化的影响，其中除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。行政者为达到其行政目标，须依靠一定的民主手段和方式，为此，极需要以文化传播的方式宣传、灌输民主行政的观念，维护其民主的阶级性质，实现民主的有效性。从这个意义看，行政文化建设是实现民主行政不可或缺的条件。

(4)政治文明的促进。

行政文化既是政治文明的体现，并受政治文明的制约，又是政治文明的重要构成，对政治文明的建设与发展发生能动作用。行政文化对政治文明的促进，就我国而言，主要在于三种方式：一是通过行政体制的改革。为政治体制改革的推进积聚动力；二是通过社会主义行政法制建设及其完善，促进整个国家的政治生活在法制的轨道上健康发展；三是通过执政方式的不断改革与完善，促进党的政治领导方式的改革和执政能力的增强。