行政诉讼被告是指由原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关。

　　(1)作为被告，应该是具有行政诉讼权利能力的行政机关，即在行政法上享有行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能承担由此引起的法律责任的行政主体。

　　(2)作为被告，必须实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为。即被告所实施的具体行政行为与原告认为被侵犯的合法权益之间有因果关系。如果被告所实施的具体行政行为与原告认为被侵害的合法权益没有因果关系，不能成为被告。

　　(3)作为被告，必须是由法院通知其应诉的行政机关。因为被告地位的确定不仅仅是法律上的规定，而且是法院通知应诉，而不是发生于原告提起诉讼。例如原告起诉但不具备起诉条件的，法院不予受理，进而不存在被告之说。只有经法院通知应诉，被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼的义务。

　　行政诉讼被告就是依法被诉的行政主体。行政主体，包括围家行政机关、法律法规授权的组织二类。

　　国家行政机关，是指国家根据政治、经济、社会发展的需要，依据宪法和法律，通过法定程序设置的专门负责行使对国家日常事务和社会公共事务的领导、组织、执行、监督等管理职责的独立承受法律责任的国家机关。包括各级政府和各级政府职能(主管)部门。

　　法律、法规授权的组织，是指依法律、法规授予的特定行政权力而在相关领域内承担某项行政管理职能的非国家行政机关的社会组织。包括合法成立的事业组织、社会团体、基层群众性自治组织(居民委员会和村民委员会)、企业组织。这些组织，一旦法律法规明确授予它们在所属领域内行使特定的行政管理职权，承担特定领域内的公共事务管理职能，就成为行政主体。比如，《行政许可法》第23条的规定就是对法律、法规授权的组织可以实施行政许可行为的明确授权：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”

　　理论上，法律法规授权的组织可视为“准行政机关”。通常在没有特指语境下，对“行政机关”可做广义理解即与“行政主体”同义，包含行政机关和法律法规授权的组织。

　　(一)一般情况下被告的确定

　　根据上述行政诉讼被告的概念和特征，在一般情况下比较容易确定被告，即只要满足如下三个条件的行政主体即可成为被告：

　　1．原告认为其实施的具体行政行为违法侵犯了原告的合法权益；

　　2．原告指控；

　　3．人民法院通知其应诉。

　　(二)特殊情况下被告的确定

　　一般情况下，被告按上述条件确定即可。但也有些复杂情形或特殊情况，在这些情况下的被告资格确定问题则较为复杂。根据《行政诉讼法》第25条和《若干问题的解释》第19条至第22条的规定，结合行政诉讼实际，在这种特殊情况下，被告按下列规则确定：

　　1．经复议案件的被告确定。经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告；复议行政机关改变原具体行政行为的，复议行政机关为被告；复议行政机关在法定期间内不作出复议决定的，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议行政机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议行政机关为被告。

　　2．共同被告的确定。行政机关共同作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关为共同被告。

　　3．有批准程序时被告的确定。当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院起诉的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。

　　4．有法律、法规、规章授权时被告的确定。行政机关的内设机构或派出机构有法律、法规、规章授权时，可以自己的名义实施具体行政行为，不论是否超出法定授权范围，当事人不服的，应当以实施该行为的机构为被告。

　　5．有行政机关委托时被告的确定。由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关为被告。

　　行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　6．既无授权又无委托时被告的确定。行政机关组建并赋予行政职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　综上所述，在行政诉讼中，原告起诉时要有适格被告，如果被告不适格，根据《若干问题的解释》第23条的规定，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。