社会保障政策是指政府在某种社会价值理念指导下，为了达成一定的社会目标期望，而制定关于社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置等方面的一系列方略、法令、办法、条例的总和，它们旨在对个人与群体生命周期内的生活风险进行干预，并提供社会安全支持。^[1]

(1)社会性。社会性是指社会保障是国家在全社会范围内普遍实施的一种社会制度，享受社会保障是社会成员的基本权利。首先，社会保障是在全社会范围内统一实施的社会经济制度，其对象是全体社会成员，是面向全体公民的普遍实施的制度，包括丧失劳动能力，不具备和未形成劳动能力的社会成员。这一特征在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》中得到充分体现，“该计划(社会保障计划)覆盖所有的公民并且没有收入上限的规定”。社会保障是一种公共计划，其实施主体是行政部门，对于社会成员来说，不论其是何种身份，只要符合享受社会保障的条件，就应当得到基本的生存物质保障。其次，社会保障资金的来源与使用具有社会性，即从社会范围内筹集并安排使用社会保障基金。再次，社会保障目标的社会性。国家是社会保障的行为与实施主体，其目标是促进社会关系的和谐、稳定，体现了社会保障目标的社会性。

(2)公平性。在社会保障中，公平原则要求通过社会保障对市场初次分配的适当调节，缩小社会成员之间在收入分配上的过大差距，使收入分配结果为社会成员普遍接受。在市场经济下，以价格为导向的市场分配结果往往存在社会意义上的不公平。从劳动收入看，由于劳动能力、受教育程度、就业机会等差异，会引起人们在劳动收入上的差别。那些劳动能力差、文化水平低、缺乏就业机会以及从事低薪职业的社会成员只能得到较少收人，甚至无法满足基本生活的需要。从财产收人看，人们占有财产的不同导致来源于资本的收入出现差异，多产者与无产者收入差距悬殊，而且这种因财产引起的收人差距还会形成代际继承，从而出现社会伦理道德角度的收入分配不公。由于追求效率的市场不能带来公平，社会保障制度的目标首先强调的是社会公平，在制度设计与实施中要求将社会公平放在首位。

(3)互济性。社会保障政策作为社会政策的重要组成，社会保障政策的设计初衷就是利用保险的“大数法则”，通过向社会筹集资金、国家利用财政“托底”的方式来保障遇到生活困难的人。当部分社会成员遇到基本生活困难的时候，社会保险可以给予基本的经济支持。社会保障的互济性为社会保障政策的维持提供了良好基础，互济性也体现了社会保障政策的社会道德伦理内涵。这一点也是社会保障政策区别于其他政策的重要之处。同时，社会保障政策保障性也强调保障公民的基本生活需要，从逻辑上看，社会保障的保障性特征要彰显社会保障水平与当地的社会经济发展现状相协调的重要内涵。

(4)发展性。社会保障政策关注的领域是公民基本生活层面，通过给予基本经济补助以帮助人们维持基本生活。社会保障政策的公平性、社会性以及互济性告诉我们社会保障政策的社会稳定内涵，而从社会保障政策的基本社会属性上看，社会保障政策的发展性功能同样重要。近些年来，社会政策领域也兴起了发展型社会政策的研究，其核心概念是“增权”(empowerment)，意在提升社会成员的自我发展和应对生活风险的能力。社会保障政策同样也具有社会发展层面的重要特征。社会保障政策通过对社会成员发展权的保障，使公民具备一定的生活能力，这样有利于他们发挥自身的优势，实现社会政策的“造血”功能，最终推动社会经济发展。

(5)管理性。社会保障政策实际是对社会问题的一种组织性回应和政策建构过程，它是政府社会管理的重要组成部分，体现了政府管理社会风险的水平。从社会风险视角来说，政府的社会保障政策实际是对社会风险的组织性回应。这种政策回应性体现在多层次的宏观和微观的风险管理上：在宏观视角下，成为社会问题的问题被纳入到社会保障政策议程中来，并对这些社会风险进行社会干预，而社会保障政策正是对社会层面的群体生活风险的一种干预；在微观视角下，个体社会成员的生命周期内的社会风险被聚焦，社会保障政策的设计与执行正是对微观社会个体的社会风险的管理。社会群体与个体层面的社会风险正是社会保障政策的议题选择、政策设计、政策执行与评估等方面所关注的重点领域。

由于经济社会发展水平以及制度、文化的差异，不同国家的社会保障政策体系在构成上是不同的。根据西方国家的实践经验和国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合基本国情以及社会保障的实际运作，我国社会保障政策体系主要包括以下内容。

1．社会保险政策

社会保险政策是国家和政府制定的旨在保障劳动者因年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险事故或永久失去劳动能力，从而在收入发生中断、减少甚至丧失的情况下，仍能享有基本生活权利的社会保障政策。社会保险政策是社会保障政策体系的支柱与核心。社会保险政策应尽可能地使社会保险社会化，使其覆盖到所有社会成员，至少应使绝大多数劳动者都能得到社会保险的保障。社会保险作为一种保障形式，应遵循普遍性原则，即用多数人的力量分担少数人的风险。只有具备了这一特征，才能解决劳动者的基本生活需求问题，发挥出保险的公益性功能，并促进社会的稳定。在我国，社会保险政策包括生育社会保险、医疗社会保险、失业社会保险、工伤社会保险、养老社会保险等五个部分。

2．社会救助政策

社会救助政策是国家和政府制定的旨在维持公民最低生活水准的社会保障政策。国家和社会按照法定标准和法定程序，在公民因种种原因无法维持最低生活水平时，向其提供满足最低生活需求的社会援助(包括物质和金钱在内的经济援助以及劳务服务等)。社会救助是一种最低层次的社会保障，是对已经陷人贫困的社会成员提供最低标准的生活保障的有效手段。社会救助的实施一方面是为了消灭社会的绝对贫困现象，在现代市场经济运行过程中体现公平原则；另一方面也使没有基本生活保障的社会成员的生存发展权利得到实现。当今的社会救助不同于过去的慈善事业和济贫活动，它是在扶贫、互助与自救相结合的基础上实施的。我国社会救助政策主要包括扶贫开发政策、最低生活保障政策、灾害救助政策、医疗救助政策、法律援助政策以及特殊人员救助政策等。

3．社会福利政策

社会福利政策是国家和政府制定的旨在提高国民生活质量的社会保障政策。福利制度属于较高层次的社会保障，其目的是促进整个社会成员的生活福利普遍增进。广义的社会福利泛指国家和社会为改善国民的物质文化生活条件，而依法向国民提供的各种津贴补助、公共设施和社会服务。就狭义而言，社会福利是为解决已经出现的社会问题及减少社会病态和预防社会问题恶化，所采取的社会保险和社会救助事业，针对的是社会部分公民。在实践中，各国对福利的理解和政策不尽相同，一些欧美国家实行了较为广泛的“从摇篮到坟墓”的福利国家政策。我国的社会福利政策主要包括公共福利、劳动福利、老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利、军人福利等。

4．社会优抚政策

社会优抚政策是规定由国家或社会依据对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤性质的特殊社会保障政策。社会优抚是特殊性质的社会保障，保障社会上备受尊敬的军人及其眷属，以及因维护国家或社会利益、从事公务活动而致使生命或健康受到损害的人员及其眷属的基本生活。

社会保障政策功能，是指社会保障政策作为一种社会事物对社会的影响和作用。默顿曾提出显功能和隐功能的概念。社会保障政策可以解决社会问题，满足社会需要，保护既有制度，这是社会保障政策的显功能；社会保障政策是被统治阶级争取阶级统治的工具，它保护既得利益者，这是它的隐功能。结合中国的实际，社会保障政策的积极功能主要是：

1．社会保障政策是加速我国经济发展和社会进步的基本保证

社会保障政策的有效实施，是实现老有所养、病有所医、伤有所保、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援的社会“安全网”。社会保障政策的目标就是通过保障人民的基本生活，解除社会成员的后顾之忧，有效地化解可能发生的各种社会矛盾，为经济发展创造稳定的社会环境。同时，社会保障政策作为一种再分配手段，是社会不同群体收入再分配的“调节器”，它通过保障人们的基本生活需要，实现社会公平。

2．社会保障政策是社会主义市场经济体制的重要内容

健康运行的社会主义市场经济体制，是一个以市场机制为基础配置社会资源的经济结构，它不仅需要自负盈亏、自主经营的市场主体，统一、开放、有序的市场体系，以间接手段为主的宏观调控机制，相对完备的法律法规体系，同时也需要一个健全和完善的社会保障制度体系作为支撑。从这个角度讲，通过社会政策建立和健全社会保障制度体系是社会主义市场经济必不可少的重要内容。

3．社会保障政策为国有单位改革提供基本前提和必要条件

在我国，国有单位包括国有企业和国有事业单位的改革，一直是整个体制改革中最重要的环节，它甚至关系到整个社会改革的成败。由于社会保障制度改革相对落后，社会安全网不够健全，因此，我国国有单位特别是国有企业的改革也受到了制约，只有不断完善社会保障政策，健全社会保障制度，才能加快国有企业改革的速度。

现代社会保障制度演化生成的过程具体体现在社会保障政策的制定和实施中，而社会保障政策又是社会政策的基本组成部分。虽然我们通常在理论和实践中将社会保障政策的制定作为重点关注的领域，但正如英国社会政策专家迈克尔·希尔(Michael Hill)所言，社会政策的实施是社会政策的不可分割的组成部分，人们很难在政策制定的结束与政策实施的开始之间明确划出一条分界线。“很多政策的概括性都很强，因此其实际影响取决于人们在执行阶段对它们的理解”。由此得到启示：国民最终能够拥有一个什么样的社会保障制度，不仅取决于政策制定者是否制定出体现“公平”的政策，而且——更重要的是——取决于政策的实施。在现代社会决策权分散化的体制下存在着多种偏离博弈规则论制度设计目标的可能或现实，如：财政分权体制下的地方官员不按中央政策的要求对社会保障进行投入；医疗服务的提供者为自身利益诱导需求；纳税人隐瞒自己的纳税能力或——在社会保险制度下——欠缴保险费。所有这些都会对社会保障制度的生成产生影响，使“集体行动控制个体行动”的效果减弱。

一、社会保障政策的制定

所谓政策即政治行动的策略。虽然非国家机构也可以有“政策”，但社会保障政策主要是用来界定与公民个体经济保障有关的国家(政府)所起的作用。因此，社会保障政策可以直接定义为：影响公民个体经济保障的国家行为。那么，国家为什么会制定社会保障政策呢?传统的主流观点认为：社会保障政策不仅是出自人道主义的考虑去满足人们的需要，它更主要是对社会动荡作出的反应，是国家进行社会控制动机和人道主义动机相结合的产物。例如，皮文和克洛沃德(Pivenand Cloward)在解释美国的救济政策时指出：“理解社会救济发放的关键是它所承担的在更大范围内维持经济和政治秩序的作用，因为救济本身是第二位的、辅助性的制度。历史证明，救济安排的启动和扩展只发生在大幅度失业所导致的偶然的社会秩序混乱时期。社会稳定恢复以后它们就被取消或削减。”显然，皮文和克洛沃德强调的是社会保障政策制定中的社会控制成因，这种观点类似于西方新马克思主义者的劳资冲突观点。新马克思主义者将社会保障视为资产阶级对无产阶级进行阶级统治的工具，他们认为发达的资本主义社会需要奠定一个社会保障政策的基础以帮助维持社会秩序，收买工人阶级，防止他们作出反抗，并保证一个在医疗和教育方面具有可接受水准的劳动阶层。各种阶级理论在有关劳动和资本的相对影响方面有着不同的观点，但它们普遍承认资本和劳动是驱动社会保障政策发展的主要因素。

威廉姆森和帕姆佩尔(Williamson and Pampel)对上述解释社会保障政策起因的观点提出了质疑。他们认为，对社会保障政策的制定起决定性作用的因素是多样化的，包括民主水平、发展水平、国家结构、道德规范同质性以及文化渊源等因素，其中某些非阶级性因素的影响远远超过了阶级性因素。新多元主义分析法是这种观点(即强调非阶级性因素作用的观点)的一种典型代表。在多元主义理论中，社会保障政策被认为是各种利益集团竞争的结果，这些集团在某一特定问题上对结论具有影响力。多元主义理论的核心在于假定公民影响政府政策的方式是同其他人共同组成一个协会或利益团体。利益团体既具有代表性又具有保护功能。它们通过倡导符合其利益的政策变革来反对与其利益相抵触的其他利益集团所提出的政策变革以实现本集团所追求的目标。民主社会最典型的结构包括大量的互相牵制的利益集团，这有助于减少冲突、鼓励妥协、培养平等。传统的多元主义者认为，各个利益集团之间的相互竞争可以防止单个利益集团的独裁统治，从而提供一种充分满足社会整体需求的社会保障政策形成机制。

但是，这种多元论所描述的资本主义社会民主制定政策的准确性被提出了质疑，其所预设的理想后果也被认为是天方夜谭。在20世纪60年代和70年代期间，一种不太乐观的多元主义形式出现了，这种形式被称为“新多元主义”。新多元主义提到了在福利国家发展过程中利益集团政治纲领可能出现的长期消极后果。在新多元主义的视野里，政治民主被认为极大地促进了利益集团政治；政党被认为是松散的联盟，其目的在于赢得选举而不是制定政策；自由民主的投票选举通常是建立在自利的经济利益基础之上的，隐蔽性的利益集团和正式的利益集团都会要求对特定计划的支持，比如增加社会保障福利，以此作为投票的回报。因此，社会保障政策的制定本质上就是一个政治过程，这一政治过程的集体政治行动受维护自身利益的各种集团的影响。

以演化博弈论制度分析的范式来看，社会保障政策的制定绝非简单的自上而下的国家父爱主义意志的贯彻和体现，而是一个复杂的多重政治参与人之间的互动博弈过程。按照宾默尔的说法，它是一种“讨价还价型博弈”。但是由于各国并非具有相同的社会保障策略参与人之间互动博弈的平台，因而其博弈均衡的结果(社会保障制度模式)也就会干差万别。这一策略互动的平台主要指一国的政治体制(政体)。当今世界大体上可分为民主型政体和非民主型政体两类。从现代社会保障发展史的经验资料来看，民主型政体并非促成现代社会保障制度(社会保险)创建(或改革)的必要前提，但却是促进其发展的有利条件。比如1883年率先制定社会保险政策的普鲁士王国在当时并非一个民主型政体；再比如1981年率先进行社会保障制度私有化改革的智利在当时是军政府执政的专制政体。之所以会出现非民主型政体在社会保障制度创建初期的领先局面，是因为非民主型政体下的政治博弈是在剥夺了公民及其利益集团政治自由的情况下进行的，这种博弈变为一个简单的一个参与人(政府)的决策问题，省却r对等的政治参与人之间讨价还价的成本和拖延；而在民主型政体下，则往往会由于旧制度下的受益集团的阻碍使新社会保障政策的制定成本(包括时间成本)提高。例如：美国的民主尽管有许多缺陷，但它被公认为有一个比较充分的民主型政体，也正是由于这一民主型政体，使奥巴马总统在推行其医疗保险政策时受阻重重。

由于工业化国家基本上属于民主型政体，本章以民主型政体为例阐述社会保障政策的制定及其影响因素。

(一)代议制下的政策制定

美国、英国以及西欧等大部分工业化国家的政府均自称是民主的，因为这些政府体制中都存在代表人民的某种形式。但是，显而易见，它们并不是直接民主。因为在复杂的社会里，大部分政策都是由一小部分代表制定的。一些国家偶尔会通过公民投票的方式让民众更直接地参与进来，因此，代议制政府只具有间接代表民意的性质。希尔认为，议员与代表是有区别的。代表受选举人的委托支持某项具体政策并向其选民解释随后的决定。而英国的议员们始终拒绝被视为代表，他们的观点是按照他们自己对选民最佳利益的理解评判自己的工作。当然他们也知道如果严重脱离自己所代表的选民，就很可能在下一次竞选中落选。从这种意义上讲，他们声称自己关注的是所有选民的利益而并不只是投票给他们的选民的利益。在现代社会，由于政党在选举中发挥着主导性的作用，议员又基本上出自政党，这使他们很难声称自己代表的是所有的选民。与其说议员是选民的代表，莫如说他们是政党的代表。代议制下的政策出自代表不同政党的议员之间的博弈。公众偶尔能够在两个或两个以上政党的纲领之间进行选择，对潜在的、未来的政府决策形成压力。

在采用代议制政体的国家中，政党对于政策制定所起的作用无论如何强调都不过分，事实上我们不可能撇开现代政党的策略选择阐明政策制定的逻辑。那么，究竟什么是政党呢?政党为什么会产生呢?按照詹姆斯·麦迪逊的说法，政党“就是一些公民，不论是全体公民中的多数或少数，团结在一起，在某种共同情感或利益的驱使下，反对其他公民的权利，或者反对社会的、永久的和集体的利益”。现代政党最早始于19世纪的美国，各种党派的出现恰好是在1800年的总统选举之前。由此可见，现代政党是为参与选举而组建的。我们认为，现代政党是公民利益分化、冲突和民主政体相结合的产物。由于社会保障政策是关涉人们利益分配与再分配的一项社会政策，因此，在社会保障政策的制定环节充满了政党之间的矛盾和竞争。政府所制定的社会保障政策从本质上看反映了政党的压力。例如：瑞典通常被称为福利国家型社会保障的典型，而在其社会保障政策的制定中像社会主义政党和劳工组织这样的党派政治发挥了重要作用。在瑞典，劳工组织和社会民主党的密切关系增加了劳动者在社会保障福利支出以及不同的福利改革措施方面的影响。其他没有哪一个工业化国家有如此之多的劳动者参加了工会，其他也没有哪一种资本主义民主能让一个代表工人的政党控制政府达40年之久。社会民主党能够控制政府这么久，关键在于20世纪50年代以前来自农业集团和农民党的支持，还有50年代以后来自白领工人不断增加的支持。

在代议制政体下，并非只有社会主义政党会推动社会保障政策的制定。在许多情况下，有关社会保障政策完善和发展的提议是由资产阶级政党发起的，如在社会保障养老金上增加支出的提议在工业化国家中的各政治派别中都十分流行。政治在二战后扮演了一个重要角色，但所有派别的政党都试图利用流行的养老保险改革问题作为网罗选民的手段。社会保障政策是一个跨阶级的问题，所有政党都想通过吸引来自各个不同阶层的选民来拓宽选举支持的范围。选民有权在二至四个候选人中选择，每个候选人都是各自政党的代表。这样，选民的决定按照一定的组织结构得出。选民依照自己对候选人的评价作出决定，同时还要参考这些候选人的具体政策承诺以及他们所代表的政党的一般性政治倾向和政策承诺。政党的意图要比个人的承诺重要得多。然而，政党所提供的往往是政策方面的总体计划，其中的条款有的受选民欢迎，有的则不受选民欢迎。因此，在通过选举程序力图影响政策制定的过程中，个体选民的选择从一开始就非常有限。只有一般性的政策倾向或是更为泛泛的考虑才被人们视为“政党形象”，而选民对议会议员的选举正是依赖这些。这说明，用在不同党派代表之间进行选择的方法决定政策优先时，存在着一些基本的问题。事实上，政党的政纲非常复杂，通常故意让两种选择之间界限模糊不清。没有一个政党会给选民提供两个清晰明确的选择。选民通常并没有机会对社会保障政策以及在不同社会保障政策之间作出明确的选择。

(二)政策制定的影响因素

1．国际或区域性组织。其典型形式如欧洲联盟的社会标准化工程。它是指在多种社会制度之间，用不同的方式自下而上地规范社会政策的行动。接受这些规范的各方并不受到社会立法的约束，也没有社会行政的工具，所以这些规范也被称为“软法律”规则。欧盟社会标准化工程的建立是基于下列原因：(1)不同国家在生产标准、消费者保护、环境控制和就业条件等方面法规体系的差异对竞争产生很大影响，低标准的国家较之于高标准的国家有不公平的竞争优势；(2)如果不同国家可以享受大致相等的就业机会和生活水平，经济合作就会加强；(3)劳动力市场的一体化要求工人有可以“随身携带”的社会保障权利，以便于他们在不同国家之间的自由流动。

欧盟各国之所以在其政策制定中会遵守社会标准化这一“软法律”，是由于：首先，欧洲联盟社会目标的制订是一种紧凑而又民主的过程，像欧洲联盟的很多政策领域一样，欧盟社会政策领域采取了“开放性协商”机制。所谓“开放性协商”，就是让所有的成员国都提出自己的议题、意见，把争端摊到桌面上来进行公开的辩论，这样就保证了重要的议题没有遗漏。在“开放性”的基础上，通过协商和讨价还价，设立社会标准，这种过程代表了成员国的意志和共识，是成员国自己希望达到那些它们曾亲自参与设立的标准。其次，“开放性协商”机制包容差别、搁置争议，在达不成共识的领域里由欧盟委员会出面，建立信息互换和意见沟通渠道，进行社会统计等领域里的标准化工作。再次，在社会标准化的过程中提出了各个成员国共同接受和向往的社会标准，但并不挑战成员国原有的政治和行政基础，它要求的仅仅是共同的价值取向和对行为方式的认同。它要求转让的是主权国家政府社会目标的规划权和社会标准的制订权，把主权国家政府的社会功能从社会标准的制订者变为社会标准的执行者。当然，社会标准化工程不单单是弱化了成员国政府的一些社会功能，同时也加强了它们的另外一些社会功能。例如，欧洲联盟的社会标准提出其根本的目标是不放弃福利国家的理念，是以人民为目的，并且是使社会政策更加理性化。这就要求各个成员国自下而上地根据这个方向去讨论实施方案，迫使各国政府重新接近基层社会，增加其社会政策提议能力。

2．压力集团。有时人们将“压力集团”称为“利益集团”，但是并非所有的利益集团都能对政策形成同等的“压力”。从广义的角度使用的“利益集团”一词，包括了阶级基础和非阶级基础的利益集团，包括有组织的和隐蔽性的利益集团。利益集团对于政策制定的“压力”不是取决于其组织规模的大小，而是取决于其成员的组织性和竞争意识。奥尔森(Olson)强调小规模、组织良好的集团在民主社会中具有不相称的影响。他的观察证明，小规模但极富影响力的组织与政策制定具有紧密相关性。他认为由于搭便车的现象而难以组织压力集团，但是一旦组织起来，这些集团便倾向于坚持或倡导代表自身利益的政策，尽管这些政策通常或者代表、或者不代表社会利益。同样的，一旦有利于某一利益集团的计划开始实施，比如为退休工人提供的救济金或制定的养老金计划，该计划就会很容易贯彻下去。

美国的政治体制有几个特点非常有利于调动一些较小群体的压力集团去影响决策。首先，体制内的权力是分散的，它分散在总统和国会两院之间，联邦政府和州政府之间．州政府和地方政府之间。第二，在美国这样一个面积辽阔、多元化的国家，政治选择更容易受到地方利益的控制。因此，国会议员与其地方选民之间的关系很少受到国家政党利益的影响。第三，相应地，在联邦层次，政党之间很少因政治思想的一致而联合起来。因此从政人员更容易受到小的群体的影响，而这些小的群体能够有效地利用竞选去威胁他们。压力集团在美国政治中的重要性迫使政治科学家们提出修改代议制政府的理论。其中，个体选民的弱势能够因为他是某个利益集团的成员而得到弥补。因此民主具有“多元主义”特征，是政治家不断地与许多群体进行妥协的过程。

3．政治精英。在政策制定过程中偏离民主的做法使体系内的某些个人和集团享有特殊的地位。一些政治科学家和社会学家认为社会中存在着一些政治“精英”。社会政策制定者来自很小的社会圈子。当代对精英理论的阐释有两种：第一，把握关键政策部门的人来自于社会阶层中很小的范围；第二，少数彼此紧密联系的人在政策制定中起主导作用。这些政治精英包括政府官员、高级公务员、主要咨询机构的成员以及有名望的机构的首脑等，他们来自于相对狭小的社会阶层。

在“精英”决策的政治体制下，某些压力集团在政策制定中影响力的大小就取决于它们与政治精英之间的关系，而这种“关系”又取决于政策制定过程中要听取哪些人的意见。有一种技术精英的观点认为专家的主张比一般人的意见更重要，专家意见能协助社会政策，学术观点有时能够在政府内产生影响。因此，在教育和医疗卫生等这类拥有众多技术精英的领域，压力集团往往会引起人们关注。在许多不同的专业政策领域里，存在许多“政策网络”或是“政策社团”。其中，政策制定者与压力集团代表(包括雇员群体的代表，特别是一些专业人员)之间有定期的咨询活动，这些代表起着一部分内部人的作用。

4．政府官员。政府官员在政策制定中的作用取决于政体的性质。希尔把所有的政治体制按其风格分成三类：“意识形态政治”、“行政政治”和“交易政治”。

“意识形态政治”与代议制政府模式联系得最为紧密。这是一种最容易把传统的政治与行政分开的体制。为了获选，每个政党都提出独特的纲领供选民选择。政治家责成行政人员定出与他们的政令和义务相一致的政策框架。

“行政政治”与上一种形成对比。在该体制中，全职政府官员占有更明显的主导地位。“政治”是组织性的而非公众性的，主要矛盾都存在于部门之间。中央政府的部长虽然在形式上拥有关键的决策权，但实际上经常只是解释观点，维护自己部门制定的政策。那些不在部长办公室工作的多数党政治家们常常恼火地感到他们被排斥在政策制定过程之外。

“交易政治”的政策制定依赖于政治资源的投入。那些被选举出的人与其说是“代表”，倒不如说是把不同利益捏合到一起的“经纪人”。希望再次入选的愿望使他们对压力集团非常敏感并采取某些相应策略。交易政治中，政治家有一个非常明显的角色，而政府官员只是处于一种从属的地位。

上述某一种类型并不一定适合于任何一个具体的国家。每个国家的政治体系通常是复杂的上述三种类型的复合体，并且在不同的时期呈现出不同的政体类型特征。某些国家的政治体系(如英国)有可能在中央层面上属于“意识形态政治”，而在地方层面上属于“行政政治”；有些国家(如美国)的政治体系在选举时明显具有“交易政治”的特征。

二、社会保障政策的实施

社会保障政策是一个很复杂的现象，很难把它精确地定义出来。显然，这也为区分政策制定和政策实施增加了困难，同时也加大了发现实施过程中出现的情况及问题的难度。制定与实施的区别取决于对决策点的识别，这一点指政策制定与实施的转折点，就像一件完工待售的商品。然而，这一类比的缺点在于政策的制定和实施是相互渗透的过程。有时人们将政策制定和实施分别类比为房屋设计和施工，正如施工开始后，甚至在房主人人住后还会对房屋设计进行修改一样，政策实施在政策设计之初就开始对政策制定产生影响。格伦内斯特把一种政策实施过程比作地理勘测，从一个已知的起点(河的源头)出发后便踏上了不知归宿的茫茫征程。

政策本身的特点必然对实施过程的本质造成影响，政策的复杂性和模糊性很可能影响到政策的实施过程。制定政策目标时通常使用的是些概括性的或含糊的词语，希尔认为这样做可能是出于以下两种原因：第一，政策制定者自己都不清楚自己到底要干什么。有些所谓的“政策”是出自某种政治幻想，要做出哗众取宠的承诺，只是象征性的政策而已，比如呼吁残疾人享受某某权利，等等。第二，政策缺乏清晰度，有可能是因为人们对政策的理解不一致。有的政策不仅仅是妥协的产物，而且在实施的关键点上也含含糊糊。有时，对某项政策的政治矛盾心理并不会过多地反映到政策本身，相反，倒是会大量地反映在限制政策实施的某些方面。最简单的限制方式就是拒绝提供政策正常实施的手段，比如财力和人力的支持。

政策之间的关联性也会使政策实施过程变得复杂。任何一个新的政策都必须在其他许多政策已经实施的背景下实施。有的政策可能为新政策提供了先例，有的则为新政策创造了条件，还有的则可能与新政策产生冲突。

政策是一种复杂、模糊的现象，因此，制定出使实施过程既清楚又明确的政策目标几乎是一件不可能的事。有些政策的目标和条件非常模糊，但在实施过程中，这些因素就会变得更加具体。这也是政策实施者拥有自决权的一个原因。制定政策时考虑到实施过程，把政策制定看做是政策实施的产品，而不是“自上而下”将它灌人实施过程的做法往往更为现实可行。

参照希尔的社会政策分析方法，我们也可以将社会保障政策实施的影响因素概括为三类：“中心一周边”关系；政策执行机构的组织特征；社会、政治与经济环境。

(一)“中心—周边”关系

社会保障政策的实施涉及许多的组织，如政府、企业、医疗卫生机构、社区服务机构、社团和非政府组织等，但是这些组织在政策实施中的地位和作用是不同的，其中，有些组织(如政府)处于政策实施的“中心”位置，而另一些组织(如医疗机构)则处于“周边”位置。“中心”与“周边”之间的“距离”有可能阻碍政策的实施。“中心”一般会参与政策制定过程，当其他机构负责政策实施时，“中心”一般在实施过程中会维护自己的利益。同样，“周边”也会有兴趣对政策制定施加影响，并且可以作为政策调整过程中的反馈机制。

中心与其周边关系之间有几种不同的模式，它们对政策实施过程产生很大的影响。显然，最简单的关系就是中心和周边属同一组织。最复杂的关系是政策实施依赖于各个自主的组织之间的相互合作，特别是周边承担的责任分别下放到了不同地区内的若干组织，或(2)依赖于两个或两个以上地方组织之间的协调。在后一情况下，即使政策各方都在尽职尽责，单单是需要达成的大量协议就会使行动遭到破坏或延迟。因此，中心与周边之间的关系可能会牵连到“中心”或“周边”或者二者兼有的两个或两个以上的组织机构。有效的实施取决于合作，这不仅仅是两个级别的中心(中央政府与地方政府)之间的合作，还有可能是同级的不同组织之间的合作。事实上，任何组织机构都处在一张复杂的关系网中，只是问题不同，特点和密度也有所不同而已。并且所有关系都在变化发展之中，每一种关系的历史会制约机构对新问题的反应。同样，对于所承担的责任、任务及作用，每个机构又都有自己的理解。这种理解会影响到它对新事物的反应。

(二)政策执行机构的组织特征

组织社会学的研究结果表明：通过正式手段借助规则控制下属机构有一定的局限性，因此在政策实施中给予执行机构一定的裁量权有积极意义。按政策执行机构裁量权的大小可以将社会政策组织分为两类：

“决策一体化功能层级制”组织和“网络一体化功能层级制”组织。“决策一体化功能层级制”的典型形式如“福特式”组织。这类组织内部上级机构对下属机构的行为进行严密地监控；下属机构没有裁量权，只能按照规定的程式循规蹈矩地行动。而“网络一体化功能层级制”组织的下属机构在许多工作上都享有很大程度的裁量权。在社会保障政策领域网络一体化功能层级制的存在可能是基于下列原因：(1)有意认可地方自治；(2)摆脱主要政策困境时的“政治”困难(如社会保障私有化改革的阻力)；(3)确定政策水准方面的灵活性问题；(4)固有的任务规定限制；(5)对人进行监管时的人员激励问题。

在实践中，政策实施对现场工作人员来讲，就意味着享有裁量权。现场工作人员——医生和社会工作者一一被称为“基层官僚”，他们可能会忽视或误解机构中“上面的人”所关心的更广泛的政策问题。因此，他们发挥的作用很不稳定。一方面，他们为了满足公众需求而有效地调整政策；另一方面，他们也会玩弄权术，使政策受到扭曲。特别是医生作为职业化的“基层官僚”倾向于介入政策制定的过程。上级机构要简化日常工作中的控制问题，就必须在实施过程中对这些职业者妥协。这是因为：第一，一定程度的专业知识给外行监督带来困难；第二，职业者可以找出任何借口行驶其合法的自主权；第三，职业者希望拥有一定的权力和影响力并以此来保证对自己行动的决定权。

(三)社会、政治与经济环境

社会保障政策在更为广泛的环境下得以发展，出现的问题只能以政治方式去解决，并要求做出新的政治反应。执行部门与其所处的环境不断地相互作用。

无论国家与社会之间的关系如何，政策都是对社会需要作出的反应。政府对社会成员的基本生活需要提供保障，使得人们的社会生活正常进行。执行政策时，政策部门自然要与其所处的环境发生相互作用。当然，执行人员本身就是社会环境的一部分。

过去人们将社会保障等同于国民经济保障是一种误解。社会保障是一种以政府强制力为基础的经济保障，它只是整个国民经济保障体系的一个组成部分。国民经济保障体系还应该包括许多非政府的、非强制性的经济保障计划，如：家庭成员互助，个人和家庭购买的人寿、健康、财产保险，个人储蓄计划，朋友、亲属或私人慈善机构救助，职业养老金计划，团体互助保险等等。所有这些“保障计划”共同构成了社会保障实施的“个人福利”环境。

社会政策分析家已经注意到要将社会保障与它的环境分离开是件不容易的事情。如：韦伯将社会保障政策体系看做是“混合福利经济”；蒂特马斯提出了“福利的社会分工”概念，他所谈及的“公共福利体系”包括了“税收福利”和“职业福利”。人们不仅认识到个人福利的多种来源，而且还认识到每个人享有不同福利体系的能力不同。

要实施当前的许多社会保障改革动议，如“私有化”、削减开支、延长退休年龄等，就需要改变“混合福利经济”中各种“计划”之间的平衡。当政府撤回或减少对公共福利的直接支持时，如果社会保障体系资助私营部门，或者制定一系列新的法规来保证私人提供经济保障的质量，或者应对个人和家庭所造成的新的压力而在其他方面采取措施，政府仍会间接地做出贡献。