保税制度是允许对特定的进口货物在入关进境后确定内销或复出口的最终去向前暂缓征缴关税和其他国内税，由海关监管的一种海关制度。即进口货物可以缓缴进口关税和其他 国内税，在海关监管下于指定或许可的场所、区域进行储存、中转、加工或制造，是否征收关税视货物最终进口内销或复运出口而定。

保税制度是随着商品经济和国际贸易的发展而产生和发展的。19世纪中后期，一些发达的资本主义国家为发展本国对外贸易，鼓励出口，对生产出口产品的工厂和企业所进口的原材料实行了保税制度。随着殖民侵略的扩张，保税制度被引入殖民地国家，在一定程度上促进了殖民地经济的发展。20世纪，世界各国为促进和鼓励本国对外贸易，特别是出口贸易的发展竞相建立保税制度，其范围也从单纯加工生产的保税扩大到包括商业性质的保税(如转口贸易货物的保税)和进口寄售商品的保税等。在中国,保税制度是随着19世纪资本主义国家对中国的殖民扩张和经济侵略而发展起来的。1882年,为方便和扩大外国商人对华出口贸易,当时的中国海关总税务司、英国人R.赫德在上海筹建保税制度。1888年,第一批保税仓库在上海建立,这是中国保税制度的开始。当时主要是对进口货物的加工包装等进行保税,随后逐步扩大到其他工业生产性保税和商业性保税。1949年中华人民共和国建立后，在当时的政治、经济条件下，保税制度基本停用1978年实行改革开放方针以后,为适应中国对外经济贸易的发展和改善投资环境的需要，保税制度逐步恢复，并不断扩大业务，实行了一些新的保税形式，已成为中国发展对外经贸往来，扩大出口创汇，吸引外资的一项重要措施。

保税制度按方式和实行区域的不同，有保税仓库、保税工厂、保税区、保税集团、免税商店、保税转口等不同形式。

①保税仓库

保税仓库是经海关批准，进口货物可以不办理进口手续和较长时间储存的场所。进口货物再出口而不必纳税，便于货主把握交易时机出售货物，有利于业务的顺利进行和转口贸易的发展。

②保税工厂

保税工厂是经海关批准对专为生产出口而进口的物料进行保税加工、装配的工厂或企业。这些进口的原材料、元器件、零部件、配套件、辅料和包装物料等在进口 加工期间免征进口税，加工成品必须返销境外。特殊情况需部分内销的，须经海关批准并补征关税。这些物料必须在保税工厂内存放和使用，未经海关许可不得随意移出厂外或移作他用。《中华人民共和国海关对加工贸易保税工厂管理办法》规定了设立保税工厂的条件：凡经国家批准有权经营进出口业务的企业或具有法人资格的承接进口料、件加工复出口的出口生产企业，均可向主管地海关申请建立保税工厂。

③保税区

保税区是经海关批准专门划定的实行保税制度的特定地区。进口货物进入保税区内可以免征关税，如复出口,也免纳出口税运入保税区的商品可进行储存、改装、分类、混合、展览、加工和制造等。海关对保税区的监管主要是控制和限制运入保税区内的保税货物销往国内。保税区一般设在港口或邻近港口、国际机场等地方。设立保税区的目的是吸引外商投资、扩大加工工业和出口加工业的发展，增加外汇收入。因此，国家对保税区除了在关税等税收方面给予优惠外，一般还在仓储、厂房等基本设施方面提供便利。

④保税集团

保税集团是经海关批准由多数企业组成承接进口保税的料件进行多次保税加工生产的保税管理形式。即对经批准为加工出口产品而进口的物料，海关免征关税。这些保税货物被准许在境内加工成初级产品或半成品，然后再转厂进行深度加工,如此反复多次转厂深加工,直至产品最终出口，对每一次的加工和转厂深加工，海关均予保税。保税集团的特点是海关对转厂加工、多层次深加工、多道生产工序的进口料件实行多次保税，从而有利于鼓励和促进深加工出口，扩大出口创汇，提高出口商品的档次，增加外汇收入。

由于具有对进口货物暂缓征收应征关税的特点，保税制度的主要作用是：

• 简化货物通关手续；
• 减轻企业资金负担，加快资金周转；
• 降低出口成本，增强产品在国际市场上的竞争能力；
• 吸引外来资金；
• 增加外汇收入等。

海关根据国家的法律、法规、政策和规范性文件对保税货物实施监管的过程，反映出保税制度具有批准保税(或保税备案)、纳税暂缓、监管延伸、核销结案的特点。

一、批准保税

进境货物可否保税，要由海关依据国家的有关法律、法规和政策来决定。货物经海关批准才能保税进境，这是保税制度的一个十分明显的特点。

海关应当严格按国家法律、法规、政策所规定的条件和程序进行审批(备案)。批准保税的条件原则上有3条:

• 1.不受管制。所谓不受管制，是指申请保税的货物除法律、行政法规另有规定外，一般不受国家贸易许可管制，无须提交相关进出口许可证件。
• 2.复运出境。所谓复运出境，是指申请保税的货物流向明确，进境储存、加工、装配后的最终流向表明是复运出境;而且申请保税的单证能够证明进出基本是平衡的。
• 3.可以监管。所谓可以监管，是指申请保税的货物无论在进出口环节，还是在境内储存、加工、装配环节，要符合海关监管要求，必要时海关可要求有关当事人提供担保，以防止因为某种不合理因素造成监管失控。

为了严格审批，海关总署规定了各种保税货物审批的程序和权限。比如保税仓库的审批，规定公共型保税仓库由直属海关受理，报海关总署审批;备料型保税仓库由直属海关审批，报海关总署备案;专用型保税仓库由隶属海关受理，报直属海关审批。

二、纳税暂缓

我们所说的办理纳税手续，包括办理征税手续和减免税手续。一般进口货物和特定减免税货物都必须在进境地海关或主管地海关办妥纳税手续(包括办妥征税或减免税手续)后才能提取。保税货物在进境地海关凭有关单证册不办理纳税手续就可以提取。但是这不等于说保税货物最终均可以不办理纳税手续。

当保税货物最终不复运出境或改变保税货物特性时，需按货物实际进口申报情况办理相应纳税手续。比如加工贸易保税进口货物，因故不能复出口，经批准内销，海关对不能复出口的成品或节余料件等按有关规定对料件进行补税。至于保税货物转为一般贸易进口，“纳税暂缓”的特点更加明显。

三、监管延伸

一般进出口货物，海关监管的时间是自进口货物进境起到办结海关手续提取货物止，出口货物自向海关申报起到装运出境止，海关监管的地点主要在货物进出境口岸的海关监管场所。

保税货物的海关监管无论是时间，还是场所，都必须延伸。从时间上说，保税货物在进境地被提取，不是海关监管的结束，而是海关监管的开始，一直要监管到储存、加工、装配后复运出境办结海关核销手续或者正式进口海关手续为止。从地点上说，保税货物提离进境地口岸海关监管场所后，直至向海关办结出口或内销手续止，凡是该货物储存、加工、装配的地方，都是海关监管该保税货物的场所。

所以，“监管延伸”也是保税制度的一大特点。

四、核销结关

一般进出口货物是放行结关。进出口货物收发货人及其代理人向海关申报后，由海关审单、查验、征税、放行，然后提取货物或装运货物。在这里，海关的放行，就是一般进出口货物结关的标志。

保税货物进出口报关，海关也加盖“放行章”，也执行放行程序。但是，保税货物的这种放行，只是单票货物的形式结关，是整个监管过程的一个环节。保税货物只有核销后才能算结关。核销是保税货物监管最后一道程序。所以核销是保税 制度区别于海关一般进出口货物通关制度的一个重要的特点。

保税货物的核销，特别是加工生产类保税货物的核销是非常复杂的工作。储存出境类保税货物和特准缓税类保税货物的核销，相对来说比较简单，因为这两类保税货物无论是复运出境;还是转为进入国内市场，都不改变原来的状态，只要在规定的时间里复运出境或办妥正式进口纳税手续，并且确认复运出境的数量或办妥正式进口纳税手续的数量与原进口数量一致，就可以核销结关。加工生产类保税货物就不一样了。因为，这一类保税货物进境后要进行加工、装配，要改变原进口料件的形态，复出口的商品不再是原进口的商品。这样，海关的核销，不仅要确认进出数量是否平衡，单耗真实可靠，而且还要确认成品是否由进口料件生产、没有擅自串(换)料行为。这两个“确认”大大地加大了核销的难度。所以核销也是保税制度的一个难点。

无论是加工生产类保税货物，还是储存出境类和准予缓税类保税货物，在核销的实践中，数量往往不是平衡的。正确处理各种核销中发生的数量不平衡问题，也是核销结关的前提之一。