以票管税是指利用发票的特殊功能,通过加强发票管理，强化财务监督，对纳税人的纳税行为实施约束、监督和控制，以达到堵塞税收漏洞、增加税收收入、提高税收征管质量的目的。

历来税收工作的实践表明。通过发票管税.是税收征管重要方法之一。但长期以来，人们对以票管税的重要性还缺乏足够的认识。要弄清楚这个问题。还得正本清源，从发票的原始功能谈起.发票是购销商品。提供或者接受服务以及从事其他经营活动中。开具、收取的收付款凭证。在商品生产和商品交换过程中，发票是最普遍、最大量的商事凭证。按照财务制度的规定。—切从事生产经营的单位和个人记录经济业务，反映财务收支，严格财务铷度.均须以发票作为法定的原始凭证，而加强会计核算，严格财务制度，不仅是纳税人改善自身经营臂理的需要，同时也是法律规定纳税人应尽的义务收征管法实施细则》第十七条规定： 从事生产经营的纳税人应当依照征管法第十二条规定， 自领取营业执照之日起l5日内设置帐簿。”第十八条规定，确无建帐能力的个体工商业户“报经县以上税务机关批准.可以应当按照税收机关的规定，建立收支凭证粘贴簿、进赞销货登记簿等帐簿。 有了这些规定和前提。就使得发票象链条一样。在社会经济生活的每个细胞之间建立了一种相互制约，相互监督的内在联系。

就发累与税收的关系而言，强化发票管理对促进税收征管的意义主要体现在：

(一)总体上说，没有麓全的财务核算，也就不可能准确履行纳税义务，对有建帐能力的纳税人，实行以发票管帐簿，以帐簿管税收。对帐册不全的纳税人直接以票控税，查票征税·这不仅在理论上有科学道理。而且也被长期的税收工作实践所证明是行之有效的。

(二)具体地说，纳税人从事生产经营活动，除直接锖售给少数不索要发票的消费者外.其他情况均须开具发票，同时发生费用支出列支成本也需取得发票作为合法凭证.这样，通过管理发粟就可有效地控制纳税人的经营收入.督促其准确核算经营成果，正确申报纳税。对无故欠税以及抗税者税务机关可通过瞍缴。停供发票或实行先征税后开票，促使其全面履行纳税义务。对种种偷逃骗税行为，稽查部门还可以从发票入手，查票查税.掌握确凿证据，进行有力打击。

(三)实施新税制后，核心税种增值税实行的是凭发票注明税教道道抵扣的运行机制。增值税专用发票成为兼记给销货方纳税义务和购货方进项税额的合法证明。税改后的实践表明，管住了专用发票，也就管住了销项和进项税金，管住了出口退税。此外通过管住管好发票，还可以有效地防止和打击投机倒把，贪污受贿等违纪违法活动，有助于严肃财经纪律，维护正常的经济秩序。

发票作为强化税收控管，维护税收秩序的重要手段，对其管理工作无论在国内还是在国外，都是十分重要的.建国以来，我国的发票管理工作一直都由税务部门负责，换句话说，税务机关是管理发票的法定机关，箕目的即在正规使税务机关能够牢牢把握以票臂税的主动权.然而，由于诸多原因.对至今Et以票管税还远未落到实处。

从浅层次看.难点和矛盾集中表现在两个方面，一是发票管理工作不到位，各类违章违法行为层出不穷：

• 伪造发票；
• 盗窃、冒囊、套购发票；
• 在商品交易中开具数额内容与实际情况不符的虚假发票；
• 无商品交易为他人代开发票；
• 非法使用、收受、转让发票。

这些问题.特别是增值税专用发票违法问题的存在，直接导致税务机关依据发票控税、计税、征税、查税失去基础和前提，同时也为不法分子隐晴应税收入，乱摊成本费用、偷逃国家税收，骗取出口退税打开了方便之门。二是发票管理与税收管理之间缺乏强有力的相互监控制约机制。按帐征税，查帐查税，这是税务机关沿用多年的传统方法，相比较而言，查票征税则显得工作量大，手续繁琐。然而征管工作的实际情况是纳税人多头开户、隐瞒收入设置两套帐蒙骗税收机关的现象屡有发生，票与帐的制约关系在这里已体现得不太紧密，帐簿的真实性也难以保证 管票不管税，查票不查帐，查税不查票，票税管理难以有机结合，已成为以票管税的又一个误区。

至于深层次原因，笔者认为主要有以下几点：

• 民众的发票意识淡漠，社会监督机制不健全。由于对发票知识的宣传不够，许多人还不懂得发票对经济管理和税收管理的重要性，缺乏基本的防伪识假知识.也不知道索要发票作为保护自己合法权益和拥有财产所有权的凭据的重要性，对种种发票违章行为视而不见，见而不怪.
• 部分纳税人的“散帐散制”形成了票税管理的漏洞。目前，大部分个体户和个人承包企业不建立帐册，甚至连基本的收支凭证粘贴制度，进销货登记制度都没有。税收实行定额征收，他们进货可不索要发票。但销货却单独购领使用发票。众多商业企业实行的是“以存轧销”核算方{击，其开具发票的记帐联不作为收入的原始凭证，在这类企业中借开、代开、虚开发票轻而易举。这两种情况的存在，使发票监控税收的链条作用被大大冲淡，形成管理的盲区。
• 惩戒发票违法行为的法律偏松，不足以形成震慑力。首先是立j去层次偏低。发票渗透到了社会经济的各个领域，但对其管理仅有一个《发票管理办法》，对发票犯罪适用刑法问题仅有高院的一个司法解释。1995年第十五次人大常委会审议的《关于惩治伪造、虚开、代开增值税专用发票犯罪的决定》虽有突破，但也仅限于专用发票，查处大量的普通发票违法案件仍无有力的法律作为后盾。其次，处罚力度不够。按照龟发票管理办祛》的规定，对发票违章行为，最高仅处以五万元的罚款， 因发票违章导致其他纳税人未缴、少缴税款或骟税的仅处一倍以下的罚款。这与不法分子利用发票可能谋取的非法收益比，显得太轻。加之，有些基层税务机关在具体执法对受各种因素影响。以朴代罚，以罚代刑。打击不力，这样便诱使许多利欲熏J 的不法之徒不断铤而走险
• 管理办法不统一，组织机构不健全，票种结构不合理，极易弓f起管理混乱。机构分设后，发票管理按流转税的征管权划分，增值税发票由国税管，营业税发票由地税管，两套机构制定的具体管理办法和处罚尺度不一致，带来了不少矛盾和问题，有些票种在管理上还有交叉，如交通运输发票，开具单位交3% 营业税， 接收单位系增值税一般纳税人的却可抵扣7%的增值税， 而运输发票采用普通发票的管理办法。给不法分子虚开、代开带来了可乘2.0%,。同时 各地在管理发票的组织机构的设置上做法不一。有的局设置了发票管理所(处、科)。但大部分税务机构的发票管理工作仍挂靠在征臂部门。致使发票臂理的重点和精力难以集中。此外。发票各类繁多、品种结构不台理，也给管理增加了难度。目前。国税、地税管理的普通发票均有十几种乃至几十种。牵扯了不少精力。而增值税专用发票却品种稀少，面额过大。通用性太强，不法分子虚开，相互转借，代开十分容易
• 管理制度不完善，管理手段落后 具体操作不严密，跟不上不断变化的新情况，特别是如何在发票臂理与税收管理之间建立简明有效的相互制约关系，还没有形成规范，在管理手段上，目前大部分地区仍管理为主，运用微机管理监控和交叉稽核的面比较窄。手续繁杂，效率低下.同时，在常操作上，干部业务水平不高，责任心不强也导致了许多问题，从而造成管税轻管票，查帐不查票，人为导致票、税管理脱节，削弱了以票管税的功能

强化发票管理，推行以票管税，是一项涉及千家万户的系统工程。要做好这项工作。必须全社会共同努力， 自上而下，分层次全面推进，对此，拟提出以下建议：

(一)就国家和社会而言,要尽快形成两个机制。

①以法管票机制a对发票管理这样一个涉及国计民生的大事。国家要努力在短期内制订一都《发票管理法》。除详细规范发票管理的每个环节外 要在法律上明确规定，所有纳税人对外结算均须开具发票。使用私印的票据均为非法。消费者也必须索取发票作为享有财物所有权或享受某种服务的合法凭据。凡不按规定建帐的企业纳税人和虽经税务机关批准可暂不建帐。但未按规定设置收支凭证粘阽簿、进货销登记簿的个体工商业户均无权购领使用发票。借鉴国外经验，侧重加大各类发票违章违法行为的经济处罚力度。提高发票刑事犯罪的量刑标准。同时，作为配套的法律制度，国家还应完善金融立法，取缔大宗现金交易，推行银行转帐结算和信用证结算，并规定纳税人开设银行帐户必须经税务机关批准，从而在发票使用与资金流动之间形成一种相互关联的监督机制.更好地发挥其以票管税的功能。

②齐抓共管机制 要广泛宣传发票对社会经济与国家税收管理的重要意义，普及发票填开使用和防伪识假的常识。铡订举报和用发票偷逃税收的重奖政策·同时，公安、法院、检察院、工商、交通等有关部门要积极协同税务机关从重、从严查处发票违法案件，努力在社会形成遵章用票的大气候。使违章违法用票者无立足之地。

(二)就上级税务管理机关而言，要切实抓好五个重点。

推行以票管税。 首先必须管住管好发票。作为最高税务管理机关的国家税务总局以及告正、地级税务局，须着重协力解决以下问题：

• 规范两套税务机构的发票管理权限·国家税务总局应加快税制改革的步伐，从长远看应全面实行增值税-取消营业税，发票由国税系统统管。在近阶段应抓紧在交通运输和建筑安装行业实行增值税。具体的发票管理办法应由国家税务总局统一 睫.国税、地税共同执行。
• 健全发票管理机构。总局应设置发票管理司、省、地级税务局设备发票管理处(科)，县(市)局(分局)设置发票管理科(股)，基层所和纳税单位设置专职发票管理员，并明确各级发票管理机构的职责和权限.确保发票管理工作有组织保障
• 完善发票管理和票款结报制度.要根据《税收征管{去》和《发票管理办法》及有关细刚，分级翻定具体的发票臂理和票税衔接管理操作规范，特别是要制订一套发票结报资料与税款申报资料主要指标形成勾稽关系.同步报验审核的制度。如要求企业按月报送“发票领、用、存月报表 和”销项、进项发票清单”等.平时要加强调查研究，针对票税管理中的新情况、新问题，不断提出新措施、新对策，使各项管理规定更针对性和适用性。
• 改进发票种类结构。地税系统的普通发票要精简。国税系统的普通发票要取稍。科学设置增值税发票体系。大体上增值税发票和小规模纳税人专用发票，两者的区别仅在于前者有抵扣联-后者无抵扣联，其他均相同。在票面上可分为手写千元、万元、十万元版和电脑版四种版面。同时。提高发票印l刷的防伪技术，实行集中印制和不定期换版制度。如是，将为集中精力管好重点票种，提高以票管税效率创造条件。
• 在全国或全省范围内适时统一部署，精心组织开展对发票的全面清理检查或专项检查，通过各级国税、地税联合行动。取得各级政府的重视、支持、加强领导，密切与公安、工商、检察等有关部门的配合，有计划、有针对性、有重点地打击利用发票进行违法犯罪行为。使发票管理步入法制化、规范化、制度化的轨道，提高发票管理水平，确保以票管税顺利开展。

(三)就基层税务机关而言，要牢牢把住六道关口。

基层税务机关是以票管税的最终落脚点，也是以票管税取得实效的关键环节。在具体操作上，就严把“六关” ：

• 严把开户关口.控制主体税源。严格一般纳税人认定和购票资格审查，凡不符合条件或不能正常纳税的均不予开户或取消开户资格。
• 严把发售关口.管好中心环节。凡手续不齐全，票未查验.税款未按期准确结报的，均不予售票。购票后未按要求当场加盖发票专用章或其它规定章戳时，不：督携票离开发售点。
• 严把代开关口，防止欠税漏征。对不符合开户购票条件的，一律由税务机关集中代开发票，不规模的纳税人先完税后开票。开票点建立开票征税登记簿，定期核对，防止疏精。
• 严把抵扣关口。谨防多抵少缴。严格审核增值税一般纳税人进项抵扣凭证，鉴别发票真伪，审核票面填开是否正确，核查相关会计资料是否齐全、准确 发现疑点，及时交叉稽核。
• 严把检查关13，堵塞管理漏洞。在验旧环节，检查发票填开使用是否符合规定，在报缴稽核和日常检壹中注重壹票查税，重点核壹发票结报资料是否真实.发票开具金额与申报缩税金额是否异常。及时对停歇业户、注销户进行检查，收缴未使用发票，按规定结滑税款。定期核对分户明绷帐.防止出现重复开户.帐实不符，短缺毁损，遗失不报等可能存在问题.
• 严把内部管理，强化制约机制。发票发售点实行“双人双岗” ，明确总仓、零仓职责，严格考核，改进管理手段，推行微机臂票t健全发票颁销存手续和帐目，落实各项安全保卫措薤 确保不出偏差.