税收秩序可划分为内部秩序和外部秩序。内部秩序主要是指税务机关在履行职责过程中应该遵守的各类行为规范的总称，更主要的表现为征税行为。

与之相对应，外部秩序则是指纳税人、相关利益集团乃至地方政府在税收领域的各类行为规范的总称，更主要的表现为纳税行为。

(一)涉税违法犯罪活动猖獗

“九五” 期间，全国各级税务机关共立案查处涉税案件近650万件，查补收入1100多亿元；2001和2OO2年共检查纳税户370多万户，查补税收收入总额近600亿元。其中，较为突出的问题主要集中在以下几个领域：

1.以虚开增值税专用发票为主要手段的偷税犯罪活动仍然是大案要案的重灾区。仅2001和2OO2两年，全国就查处虚开增值税专用发票案件5万多件，查补税收总额32亿元。其主要特点是个案金额大、涉及面广、作案手段呈现出团伙化、智能化趋势等。经过2001年重点打击之后，虚开增值税专用发票恶性泛滥的势头有所遏止，但是，又呈现出新的特点，一是重大案件案发地向中西部延伸，作案场所从大城市中心区向城郊和农村转移；二是增值税案件作案周期缩短，流动性增强，用高科技手段虚开、伪造、变造和多环节洗换增值税专用发票案件增多。

2.骗取出I=l退税违法犯罪猖獗。两年来，仅被查处的涉嫌骗税案值就达4o多亿元。在骗税手法上，主要是用制造的假单证套取真单证，伪造报关单，伪造专用缴款书和增值税专用发票及外汇核销单，甚至利用高科技手段作案，具有更强的隐蔽性和欺骗性；在骗税组织方式上，实行网络化协作、专业化分工、手段智能化的“一条龙” 作案。另外，骗税案件呈现出偷骗结合、骗税环节由出I=l向生产环节转移等新特点。

3.个人所得税流失严重，调控功能未能充分发挥。仅2001和2OO2年查处的个人所得税案件就达35.86万件，查补税收总额47.68亿元。主要问题是：缺乏对个人收入实施有效监控的机制，对高收入个人的税收调节力度不足；税制不完善，有些地方擅自提高费用扣除标准，干扰和阻碍税收执法，税收征管手段落后，影响征税效率。

4.其他税种和涉外税收领域也不同程度地存在着偷税问题。营业税、所得税等地方税种和涉外税收领域中，偷税、扣缴义务人不扣或少扣税款、伪造普通发票等较为普遍，税务机关以现有的控管技术和传统的检查方法难以发现和掌握。

(二)税收法治建设存在诸多薄弱环节

尽管近年来我国初步建立起适应市场经济体制要求的税收管理制度体系，但仍有诸多不足。在立法环节既存在税收法律、法规文件相抵触相矛盾的现象，同时，在税收的征、管、查、退等制度环节上又存在漏洞，衔接不够紧密，有的甚至无法可依。一些税种的立法进程滞后；税法级次较低，影响了税法刚性。

在执法环节，既有执法随意性的问题，又有执法难的问题。越权执法、滥用权力、管理松懈、特别是不严格履行执法程序现象较为严重，个别干部不学法、不懂法、法制观念淡薄，工作责任心不强，失职、渎职，甚至执法犯法。近年来，凡是虚开增值税专用发票活动猖獗的地区，都不同程度地与税务机关内部管理松懈有关，每一起案件都与个别执法人员违章操作有关。另外，越权减免税、擅自先征后返、混库、“收过头税” 等问题仍然较为普遍，从1996年到20o1年，累计查处税务机关内部制定的与国家税法不符的涉税文件1037份。另外，国地税之间、以及税务部门与相关部门之间的信息共享问题一直未能很好解决，相互配合不力。

(三)税收环境亟待改善

从广义上说，税收环境是指影响税收活动的各种因素的总称，包括一定历史时期内的税收制度、体制、税收意识和观念、征纳行为等等，从这个意义上说，税收环境的改善是一个永恒的历史过程。狭义的税收环境则是指税收执法过程中相关部门、组织和个人的配合与支持，本文主要指后者。

目前税收环境中的突出问题表现在“块块” 和“条条” 领域以及社会协税护税网络和机制不健全等方面。

1.地方保护主义干扰税收征管。许多地方从狭隘的本位主义出发，把局部利益与整体利益相对立，采取各种方式任意干扰当地税务机关依法征税。1996年至20o1年全国共查处与税法不符的涉税文件5452份，其中由地方政府或其他政府部门制定出台的文件就有4379份， 占80%多；此外，在日常税收执法过程中，地方政府也以促进地方经济发展为名，要求税务部门“通融” “照顾” “倾斜” “优惠”；同时，少数丧失原则的国税系统派出机构也与地方政府“串谋”， “上有政策，下有对策”，私设“小金库”，弄虚作假，截留国税，“藏富于地方和企业”，不论是早已被查处的“浙江金华案”、“河北南宫案”，还是最近被查处的“807专案”、“420专案”，都提供了丰富的佐证。对于此类损中央、肥地方的违法行为，不能仅仅当成一般的经济问题和腐败问题，其实质涉及中央与地方之间科学合理的权益结构的确立，事关国家的长治久安，值得高度重视，并从根本上加以研究解决。

2.部门利益刚性化，严重破坏税收秩序。主要表现在两个领域：一是非财税部门参与分配， “费挤税” 问题突出。目前，我国全部政府收入占GDP的比重尽管接近3o% ，但是其中，税收虽然历经近年来的增收，但仍只占GDP的17% (2oo2年)。政府收入机制不规范是导致“民怨沸腾”、政府调控力下降的根源所在，而且，中央财力的分散严重削弱了中央政令的统一和国家税法的尊严，损害了政府的形象，增加了社会经济运行成本，加重了国家财政困难。

二是负有协税护税义务的行政执法部门职责不清，信息渠道不畅，形不成对重大涉税案件实行综合治理的合力。在履行协税法定义务过程中，有的部门还存在“泛有偿化”倾向，一事一议、漫天要价，有的私自挪用已追缴税款，变卖或使用已扣押、实施税收保全的涉税物品；还有的单位为了不影响本部门的利益，“有意无意”地给被执行人通风报信等等。这些缺陷严重阻碍了税收执法水平的提高。

3.社会协税护税网络不完备、机制尚不健全，群众协税护税的积极性不高。由于缺乏正确的税收观念，普遍认为税务机关执法与己无关，不敢理直气壮地监督、检举涉税违法犯罪、协助税务机关执法。人们缺乏税收认同感，不能把法律规范“内化” 为自觉主动的行动，进而影响税收外部环境的改善。

(四)税务公职人员整体素质有待提高

一是政治素质不完全适应新形势的要求，少数干部政治敏锐性不强，党性观念淡薄，世界观、价值观和人生观发生偏差，甚至经不起物质利益的引诱，为了个人和小团体的利益，置国家整体利益于不顾，违纪违法，内外勾结，监守自盗。二是业务素质不适应经济社会发展和经济全球化所带来的新挑战。熟悉国际法、国际税收、国际会计和电子信息技术的专门人才严重不足，人才配置不够科学，人才结构不尽合理。三是文化素质不高，导致决策、组织、协调和创新能力不足，进而制约了政治和业务素质的提高。

以上方面尽管不是目前税收秩序中存在问题的全部，但危害严重，将直接导致严重的税收流失，阻碍税收职能作用的正常发挥，破坏公平竞争的市场经济环境，直接影响全面建设小康社会的速度和质量，必须标本兼治，加大整顿和规范税收秩序的力度和步伐。

针对目前税收秩序中的突出问题， 自20o1年4月以来，全国各级税务机关坚持标本兼治、内外并举、重在治内的原则，通过依法治税、从严治税，科技加管理等途径，全面推进税收法治建设，大力整顿和规范税收秩序，取得了显著成效，税收收入与国民经济发展良性互动并保持持续增长，为维护政治稳定、促进经济增长和社会发展，全面推进小康社会建设奠定了雄厚的物质基础。

(一)统筹规划，突出重点，全面整顿和规范税收秩序

两年来，全国共检查纳税户374万户，发现有问题户数近170万户，查补税收收入总额超过600亿元；向公安检查机关移送案件近1.3万件；曝光案件2万多件。其工作重点：一是重点打击骗取出口退税和虚开增值税发票犯罪，强化个人所得税专项检查，以此为重点全面启动、并持续保持整治高压态势。二是抓好重点督办，严查大案要案。2001年国家税务总局直接督办183起大案要案，2OO2年又重点督办查处了258件大案要案。三是有步骤地开展对重点行业和重点税源的专项检查，其中，对全国白酒行业进行了重点检查，共检查4100户企业，查出涉嫌偷避税l1.69亿元。四是对全国集贸市场进行综合治理，通过专业检查、督促业户建账，合理调整税负水平等手段，增加税收25亿元。五是对全国近6.28万户加油站进行了检查，发现有涉税问题加油站1.62万户，补税、罚款共计5亿元，同时对全国7.4万个加油站的26万台加油机全部加装税控装置。

(二)依法治税迈出坚实步伐税务部门在系统总结

多年依法治税工作实践经验的基础上，高度概括了依法治税的理论内涵和总体要求、阶段性目标和当前的主要任务，使依法治税作为税收工作灵魂的思想得以巩固，并初步形成了规范税收系统立法、执法、法制监督和复议应诉的制度体系。同时，各级税务机关继续在贯彻落实过程中对这些制度进行了创造性的细化和整合，使治税思想、治税观念和治税方式发生了深刻的变化，税务干部的法治意识明显增强，税收工作的重心逐步转向法治导向型。

各地广泛实行了税收执法责任制，等级考核制、能级管理、责任追究等制度。2OO2年全国税务系统首次推行执法资格认证制度，5O万名税务干部参加了资格考试。全系统深入开展思想政治教育，大力推进机构和人事制度改革，积极开展教育培训，坚持不懈地开展党风廉政建设，这都标志着“内外并举，重在治内，以内促外 的依法治税指导方针正在逐步得到贯彻落实。

(三)推进电子政务首先，金税工程运行正常，防伪税控

开票系统已推行约6o万户，防伪税控认证系统和增值税计算机交叉稽核系统运行质量不断提高，认证发现涉嫌违规发票比例降到O.004%，销项发票采集率接近100%，稽核发现涉嫌违规发票比例降到O.048%。这不仅有利于税务机关预警、防范、遏止虚开增值税专用发票等涉税违法活动，而且也规范了税务机关依法行政行为，为提高税收科学管理水平奠定了物质技术基础。其次，稳步推广CTAIS(中国税收管理信息系统)，已在全国近70个城市的国税局上线运行，提高了税务机关的综合管理能力和监控水平。其三， 口岸电子执法系统出口退税子系统和出口退税电子化管理、执法责任与执法监督、行政管理等系统建设取得明显进展，地税、农税信息化建设也取得了阶段性成果。与此同时，许多地区大幅度精简征收机构，压缩管理层次，实行集中征收；初步建立了一系列基于信息化和专业化的税收征管业务流程和岗责体系；纳税服务体系初步建立，逐步实现服务形式多样化，为纳税人服务水平大大提高，主动申报纳税日益成为纳税人的自觉行动。

(四)加强宣传，曝光案件，发挥社会监督作用。

促进税收法治环境不断好转各级税务机关把税法宣传制度化，充分发挥现代媒体技术手段作用，通过召开新闻发布会、接受访谈、曝光典型案例等形式，开展税法宣传、提供咨询服务，两年来，全国各级税务机关共在新闻媒体上曝光涉税案件20379件，产生了巨大的社会影响。同时，作好群众举报受理工作，发挥社会监督作用，两年来，仅国家税务总局举报中心就直接受理并处理各类涉税举报4464件，扩大了案件来源渠道。在进行思想教育的同时，各级税务机关还利用“发票抽奖 “有奖举报等物质鼓励形式，鼓励群众协税护税，共同促进税收秩序的好转。

(一)按照市场经济体制和WTO规则的要求，转换政府职能、完善税制及管理体制

一是加快政府职能转变和费税改革步伐。我国地方分权主义、部门分散主义的体制基础在于企业的行政隶属关系以及与此相关的财政承包制。分税制新体制固然朝着建立规范化、法治化的分配制度迈出关键性步伐，但治本之策在于转变政府特别是地方政府的职能，真正实行“政企分开 及与此相联系的公共财政。同时，要加快规范政府收入机制，通过减费，扩大税基，提高税收地位和中央税收收人比重；通过立税，治理政府收入程序，使整个国民收人分配机制走上规范化道路，同时这也是铲除腐败的治本之策。二是尽快统一内外资企业所得税；改革和完善个人所得税制，建立普遍申报收入制和存款实名制，尽可能运用现代化征管手段。强化个人所得税征管；加快遗产税和赠与税的立法进程；尽快开征社会保障税；实现增值税转型；完善出口退税管理办法。

三是加快制定税收基本法，依法划分中央与地方立法权限，提高地方税收在税收总额中所占的比重，使其合理的财政需求有法定渠道得以满足，从而为规范地方政府行为。同时也有利于理顺税务与相关部门的关系，进一步明确相关职能部门协税护税法律责任。

(二)加大对涉税违法案件的查处力度

一是继续抓紧查处伪造、倒卖和虚开增值税专用发票重大案件；二是加大查处利用做假账，两套账和账外经营等手段偷逃税款的力度；三是针对一些地区骗税案件有所抬头的现象，继续深入开展打击骗取出口退税违法犯罪的斗争，同时还要重点组织好实行。免、抵、退” 税企业的专项检查；四是全面开展普通发票专项检查。五是继续抓好重点行业重点税源专项检查。

(三)以规范税收执法为重点，不断完善内部管理机制

针对税收执法过程中的执法随意、监督不力等最为突出的问题，要把规范执法、强化监督作为进一步整顿的重点：一是建立健全科学高效的税收征管机制，继续推行集约化管理，提高集中征收程度，减少执法主体和中间环节，不断探索合理分工、科学配置征管资源的有效形式，使征、管、查职能相互衔接，相互制约、相互监督、浑然一体。二是建立健全以执法责任制为核心的考核管理机制，进一步完善以岗定责、以责定人的岗责体系，要进一步细化执法工作规程，广泛开展考核评议，严格执行过错追究制度。三是建立健全严密的内部执法监督机制，重点是严格执行规范性文件的会签制度、大额减免缓税的集体审批制度，作好税务行政处罚听证和行政复议工作。四是因地制宜，创新征管模式。应以征管效率为前提，允许不同税源结构、不同征管水平的地区、对具有不同纳税意识的纳税人和不同征管难度的税种，采取比较灵活、有效地征管办法和规章制度。五是正确处理执法与服务的关系，进一步优化纳税服务，要逐步建立健全限时服务、首问责任、政务公开以及文明征税等各项规范服务体系。同时，要进一步规范税务代理机构执业行为。

(四)加快推进税收信息化建设，改进税收管理手段。

一是把防伪税控系统全部推行到位，同时完成金税工程二期的拓展以及与CTMS系统的整合，加快实现国、地税信息共享，同时，推进基于信息化的税收征管改革。三是推进以金税工程协查系统为主体的稽查信息化建设，完成协查系统升级和功能拓展，提高协查工作质量和税务稽查威慑力。

四是抓紧金税工程三期建设的总体规划和设计，加速完成核心业务系统的开发。通过这些措施，可进一步解决对虚开增值税专用发票的监控问题，并把纳税人生产经营情况、申报情况、交纳情况全面纳入税务监控范围，为实现与相关部门联网奠定物质技术基础。

(五)不断提高公民税收意识。

一是加大税法宣传教育的深度和广度。在继续提高公民义务感的同时，有针对性地提高对税收的认同感，从总体上提高税收法律内滋激励的水平，使依法纳税成为公民内在自觉的行动。在广泛试点的基础上，制定。依法诚信纳税的标准”，实行量化管理，提高。诚信” 管理的可操作性，促进税收信用体系建设。同时，也要继续加大案件曝光力度， 以案说法，震慑犯罪。警示后人。

二是进一步完善公民有偿协税制度。首先要在系统总结各地发票抽奖方法的经验和问题的基础上，尽快制定全国统一的法律规范，使其有法可依，改变目前各行其是的状况；其次，改善举报管理工作，加快举报案件管理工作的信息化建设，拓宽举报渠道，完善举报工作制度建设，提高举报奖励基金使用效率，同时，探索密码举报等新形式，为举报人提供更安全周到的服务；其三，各级财政要因地制宜，建立相对稳定的财政投入机制，确保奖励和奖金兑现，维护有偿协税制度的信誉。