创制性立法是指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法。

创制性立法可以分为自主性立法、试验性立法与补充性立法。

自主性立法是指行政机关运用宪法和法律所赋予的立法权，为了填补法律、法规的空白而进行的立法，如《立法法》第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

试验性立法是指就本应由法律规定的事项，因条件尚不成熟而不宜制定法律，行政机关在法律、法规或有权机关授权的基础上，先行作出有关规定的活动。如《立法法》第56条规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

补充性立法是指行政机关依据其权限，为了补充法律、法规的规定而进行的立法。如《行政处罚法》第8条规定：“行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”根据这一条规定，再结合《处罚法》第9条，国务院设定除限制人身自由以外的其他行政处罚类型的行政立法，即为补充性立法。

创制性立法的意义在于，对法律、法规或决议尚未规定的制定行政法规、规章，创设新的权利义务规范。创制性立法依据特定法律、法规或决议的特别授权，立法所调整的事项应当在授权范围内，否则，不能进行创制性立法。创制性立法既有中央行政机关依据授权而制定的行政法规或部门规章，也有地方行政机关依据授权制定的地方政府规章。由此可见，创制性立法同时也属于特别授权立法。