公共行政决策
1.公共行政决策概述
狭义的公共行政决策是政府决策,是政府为了解决某一个或某些问题而对相关的影响因素进行分析、选择和决定的行为。影响公共行政决策的因素很多,包括决策者的个人偏好、决策环境、决策机制、决策方法、决策过程和决策目的等。
早期公共行政决策基本遵循多数同意原则。随着社会的发展和进步,公共行政决策方法越来越多样化。不同的公共行政决策理论有不同的特点,理性主义决策理论是追求社会效益最大化的决策结果,渐进主义决策理论是对过去政策的补充和修改,最佳决策模型理论是建立在理性决策基础上的多种模型最优选择的结果,系统决策理论是决策主体参与系统综合协调的结果,团体决策理论是团体利益平衡的结果,精英决策理论是精英偏好选择的最终结果。
当代西方行政决策过程越来越趋向于规范化和统一化。政府决策的过程基本步骤大致如此:第一,决策准备阶段,包括决策咨询、政策列举和决策模拟等内容;第二,决策进行阶段,包括决策对比、决策选择和决策立法等内容;第三,决策反馈阶段,包括决策效果评价、决策修改阶段和修改方案通过等内容。
2.公共行政决策的特点[1]
公共行政决策是人类决策活动中的一种，它是在国家公共行政活动中所进行的决策，既有企业决策、社团决策等其他组织决策的共性，同时也有其自身鲜明的特征：
- (一)公共行政决策主体的合法权威性
与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为公共行政决策的主体。公共行政决策的主体是政府各级行政机构。由于其决策依据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性，公共行政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。对此，我国宪法和有关法律作了明确规定，行政权由行政机关行使。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为公共行政决策的主体。
- (二)公共行政决策客体的广泛性
公共行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共事务，涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需要通过公共行政决策加以解决。因此，决策的内容非常广泛，这是其他组织的决策无法相比的。企业、事业单位和社会团体的决策等，其内容主要限于各自的内部事务，一般不涉及整个国家和社会范围的事务。
- (三)公共行政决策的目标具有非营利性
任何决策都有其追求的价值目标，都有一个“应该如何”的问题。如果说企业决策以营利为主要目标，公共行政决策则是以追求公共利益最大化为目标。当然，非营利性并不是说公共行政决策无须考虑经济效益，而是在经济效益与社会效益之间作权衡时，要始终把社会效益摆在首位。
- (四)公共行政决策制定的关联性
公共行政决策都是为了解决相应社会问题作出的，而社会问题往往十分复杂，各种问题交织在一起，使政策问题也相互影响与牵制。因此，公共行政决策的制定要综观全局，不能忽视其在时间与空间上的整体性。公共行政决策涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，公共行政决策的制定必然要涉及许多因素，对于这些因素之间的关联要进行系统的分析，不但要考虑在某一时间背景下实行的公共行政决策对以前政策的影响，还要考虑对以后远期政策规划的影响，要注意整体的平衡。
- (五)公共行政决策功能的社会性
公共行政决策的主要功能是以管理社会公共事务为基点，实现对社会价值的权威性分配和再分配，以保护和实现公共利益为宗旨，确立公平、公正、和谐的社会关系。它必然会对社会产生极大的影响。因此，社会中各种利益集团必然想方设法对公共行政决策施加影响，以维护自身的现实利益，争取未来的利益。在各种利益集团互相斗争与合作中，社会价值的最终分配会变得越来越合乎大多数人的利益，社会由此得以发展。
3.公共行政决策的类型[1]
现代公共行政决策根据不同的标准，可以划分为不同的种类。
- (一)依据公共行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策
国家决策是由中央政府作出的决策，凡制定全国统一的有关公共行政的方针、政策、公共行政法规，处理全国性的和对于国家具有战略意义以及其他只适宜由中央统一处理的公共行政问题，都只能由中央政府作决策。省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)政府对其管辖范围内的地方性公共行政问题作出的决策，则属于地方决策。
战略决策是指具有全局意义的处理重大问题的决策，主要表现在对路线、方针、重大的规划等具有全局性、整体性的决策方案的确定，它通常以最高领导层为主体予以抉择。战略决策具有宏观性、长期性、纲领性等特点。所谓战术决策是指处理局部性、个别性问题的决策。战术决策是战略决策的配套措施，主要功能在于执行战略决策所规定的目标，从而去解决具体的、细节性的决策问题。战术决策具有技术性、短期性、操作性等特点。因为战略决策多解决宏观决策问题，战术决策基本上解决微观问题，因此又可进行宏观决策和微观决策的划分。
确定型决策就是指决策目标明确，决策所面临的客观条件较为确定，有多个可供选择的方案，并且每一方案的决策结果可预计到并可得到控制的决策。风险型决策就是指有一定概率的、不确定自然状态下的决策。风险型决策必须具备以下5个条件：①存在一个决策者所希望达到的目标。②有两个以上可供选择的方案。③具有两种或两种以上不以决策者意志为转移的自然状态。④不同方案在不同自然状态下的损益值可以计算。⑤决策者对未来可能出现何种自然状态，虽不能确定但可以预测其出现的概率，并可计算出各项结果的期望值。
程序性决策又称常规性决策，是指对那些性质相同或相近、经常重复出现的问题所进行的决策。我们把解决重复出现的问题的这一类决策称为常规决策或程序化决策，这是因为，这类问题反复出现多次，决策者可以制定出一套例行程序作为解决的办法。每当这类问题出现时，决策者就依照这套例行程序来进行决策。对于非重复性出现的问题，由于它的解决没有经验可资借鉴，因而其决策是非程序化的。
非程序性决策又称非常规决策或一次性决策，是指没有先例的、非例行性决策。非程序化决策所要解决的问题有风险型决策问题和不确定型决策问题两类。
经验决策是指由决策者依据个人经验和认知作出的决策。个人决策即决策者仅凭个人的思想、认识水平和经验进行决策，是经验决策的基本特征之一。个人的经验和才智是经验决策的主要依据。当然，这并不排除决策时吸收前人或同时代其他人的经验。经验决策由于是一种个人决策，因而其决策过程往往表现于个人的思考和决断，既没有一定的程序，也没有普遍的模式。经验决策不是随意决策。经验决策具有非理性、重复性、非定量性等特点。科学决策是指决策者运用科学的思维方式，在正确的理论和原则的指导下，严格按照合理的程序，凭借现代决策技术、方法和先进的手段所进行的决策。
科学决策主体的构成一般是一个决策集团。在现代科学决策中，一项重要的公共行政决策，往往不是某个人作出的，而是一个决策集团决定的。集团决策是现代科学决策的基本特征之一。科学决策要求按一定的程序进行决策，实现决策的程序化。科学决策必须借助于科学技术手段，其中既包括社会科学如社会学、心理学、行为科学等有关知识，也包括自然科学，如数学、运筹学、计算机科学等知识。离开了现代科学技术，就不可能有严格意义上的现代科学决策。科学决策具有规范化、数量化、群体化等特点。
需要强调的是，在实际的决策活动中，经验决策和科学决策往往是互补的。
- (六)按照决策者的思维模式不同，可以把公共行政决策分为理性决策和非理性决策
理性决策是指决策者作出决定之前，根据所拟订的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟订多个决策方案，经过科学论证，然后加以抉择的科学过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。
非理性决策则是指在遇到疑难的决策问题，难以作出决定时，例如，决策者无法客观判断决策问题，各决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、分析论证的机会等，决策者就可能依据自身的猜测、直觉反应、条件反射等非理性的心理去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去作出决断。任何决策过程都存在这种非理性因素的影响，当这种非理性因素在选择过程中占主导作用时，这个决策便是非理性决策。
4.公共行政决策的基本方法[2]
当代西方公共行政决策方法较多,在此仅从强调决策的实效性、科学性、民主性和系统性等方面遴选了六种当代西方公共行政决策的主要方法。
- (一)理性主义决策理论
理性选择理论是新制度主义的研究方法之一,理性主义决策理论是理性选择理论的应用和发展。
与经济学理论中理性人的假设相似,理性主义决策理论亦假设决策者是理性的,其决策行为是从理性人的立场做出的理性行为。西蒙是决策理论的代表人物,他在综合理性框架的基础上改进了理性决策理论,加入了有限理性的思想。
有限理性成为理性主义决策理论受到批判的理由有三方面的原因。首先,决策者的偏好直接影响决策的理性程度。尽管决策者的出发点应该是实现公共利益,但是决策者本人作为理性人具有自利的本能,同时受到成长环境、经济条件、教育背景以及政治态度等的影响,会做出带有偏好的决策行为。
其次,决策者能力有限。决策者作为个体存在的能力是很有限的,对事务不可能做出完全正确的判断,对信息也不可能非常全面地把握,受到现实条件、个人能力和外在环境等多种因素的制约。最后,信息的不完全性使理性决策受到质疑。决策者只有在获得完全信息的基础上才能做出正确决策,否则很难确保决策的准确性。现实条件和个人能力的限制使决策者不可能获得完全信息,或者获得信息的成本非常昂贵,决策者不愿意花费巨大的成本来获得这样昂贵的信息。
- (二)渐进主义决策理论
林德布洛姆是渐进主义决策理论的代表人物,他提出渐进主义模式的三种基本形式:连续的有限比较型渐进主义、离散型的渐进主义和调试型的渐进主义。第一种模式是针对少量不同内容进行的改革决策模式;第二种是对动态之中的不同之处进行改革的决策模式;第三种是不同利益集团之间一直处于相互协调中的模式,这种模式的特点在于并没有一个主要协调者出现,只是不同利益集团之间的相互调试过程。渐进主义模式采用的形式多数是不同利益集团之间相互妥协,通过协商、谈判等形式达成基本的一致,因此该模式下的决策结果往往并不是绝对最优决策结果,即并不是对各利益集团而言都极为满意的结果,却是相对最优决策结果,以及经过妥协后达到的基本满意的状态。霍格伍德把渐进主义模式的主要特点概括为五个方面,“1、在已经知道现行的政策不能解决问题时,立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。”……2、决策者明确,几乎没有一个问题时能够一劳永逸地解决。……3、极少有政策是能够由某些个人,或者仅是一个机构所制订。……4、当所需制订的政策与决策参与者的利益相关时,代表不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者,而是能够通过谈判、交易和妥协等方式相互做出调整。5、在大多数多元化的民主国家中,寻求一致意见被认为是有价值的。可见,渐进主义决策理论实现的决策结果一般是次优的结果。
渐进主义决策模式是一个能够有效地解决矛盾、冲突和争端的决策模式,但是它最大的弊端是可能带来谁都不满意的结果。渐进主义决策模式的结果带有很大的滞后性,模式本身就是一个漫长的决策过程,相互谈判达成的又并非最优的结果,其间会有双倍甚至多倍的时滞空间,不利于问题迅速解决,甚至可能带来新问题。
- (三)最佳决策模型理论
最佳决策模型理论是建立在接受理性决策理论“理性人”假设的前提基础之上的,是与“满意原则”相对应的“最佳原则”决策模式。最佳决策模型理论至少建立两个或者两个以上的决策模型方案,对这些决策模型进行严格的甄别比较以后,结合实际的需要做出最佳的决策模型选择。确切地说,最佳决策模型理论是理性决策理性的延伸和发展,没有“理性”决策就无所谓“最佳”决策。在最佳决策模型理论中,决策者针对一个亟需解决的问题,把所有相关的决策模型都一一详尽列举出来,并结合实际的需要,对每一方面进行比较,对决策结果进行定性和定量的分析,排除优劣次序,得出预测准确率较高的决策结果,依此选出最佳模型,做出最后决策。
最佳决策模型理论有一个现实的缺陷,即从来就没有绝对的“最佳”,只有相对的“最佳”,并且不同的决策者选择最佳决策模型的结果可能会有所差异。最佳决策模型理论的前提是公共理性人的假设以及公共理性人服从和服务于公共利益需要的假设,这样不同的决策者所做出的选择才不会产生很大的差异。
- (四)系统决策理论
系统决策理论是一个重要的决策方法,它强调系统综合地看待问题、解决问题。系统决策分为两个方面,一方面是线性决策,一方面是综合动态决策,前者“注重那些目标是由外界所决定的系统”,后者注重决策目标综合平衡的效果。系统决策理论具有系统性、整合性、动态性和平衡性的特点,会带来相对完善的决策效果。将系统决策理论的研究引入到政府决策过程中来是一个广阔的研究和发展领域,系统决策理论最大的优势在于能够有效地规避决策风险,降低决策压力,有效地均衡决策力量。
“运动设计对‘如何做’,即彼此间在完成的程序、时间、数量、规格标准、甚至方式方法等方面如何配合做出预先规定或约定,从而使个人工作有所遵循,减少行为的随意性和不确定性,也由于组织中每一个人创造了一个相对稳定、能够预测、可以期待的工作环境,从而保证工作完成的质量,并能提高效率”。
系统决策理论也有其自身的不足之处,将工业系统过程中的理论引用到政府决策中来,会产生一定程度的异质性。政府公共行政决策会受到很多非客观因素的影响,例如决策环境、决策主体和决策客体等。这些影响因素与工业系统过程的客观性相比,带有很大的不确定性,会给决策带来很大的困难。
- (五)团体决策理论
团体决策理论的研究起源于集团理论的研究,主要的代表人物有本特利、杜鲁门、达尔、麦康奈尔以及路威。本特利认为利益就是集团,集团就是利益,二者不可分割。他建立了著名的趋向稳定——干扰——反抗模式,强调了在稳定状态持续一段时间以后,某个群体利益受到挤压,就会形成利益集团,产生反抗的行为,并且这种反抗行为足够影响到决策。杜鲁门在他的??政治过程??一书中试图运用这一模式来解释美国利益集团对政治过程和政府决策的影响。达尔进一步解释了这一模式,指出美国社会大多数公民是不具有政治倾向性的,但是非政治性和非冲突性的行为也能引发对政府决策的影响,当他们的生存利益或者生活需要受到威胁的时候,他们转向政治行动以避免所面临的危险,建立正式的利益集团,寻求支持和同情以实现自身利益的需要。麦康奈尔更加重视精英在集团中的作用,“更强调政府机构施惠于根深蒂固的利益集团的倾向”,并且认为集团总是坚持某一项政策或者把持某一机构以排挤其他政策的影响和其他集团的干预。另一位学者路威更加注重政治的过程,而不是更加注重政治的结果,他强调“抛弃利益集团自由主义来诊断不健全的集团政治,以建立符合政府行动原则的框架”。奥尔森在??集体行动的逻辑??中探讨了集体行动的困境,对团体决策进行了分析。
团体决策的研究使政府决策不仅受到了传统强势利益集团的影响,而且更加着重于弱势利益集团对政府决策影响的研究,有利于更广泛的民主的实现。团体决策理论受到多种因素的综合作用,即便弱势群体也可能通过政治行动使本群体的利益要求得以实现,虽然这是被挤压产生的民主,但却是推动民主的一种较为有效的形式。
- (六)精英决策理论
精英决策理论表面上看起来跟民主格格不入,实行的是“少数人的统治”,实际上却是建立在多数民主基础上的少数人的民主,精英们是多数人选举产生的,实际的决策是由精英们做出的。对精英主义者而言,“政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害”。精英主义者能够决定谁得到,得到什么,通过何种方式得到,因而成为社会的统治者,他们认为统治精英不是选举的结果,而是长期社会地位和权势的累积,只有在受到公众的巨大压力的时候才会做出适度的调整,否则他们会一直是真正的社会统治者。权力精英理论支持者米尔斯认为长期以来美国社会是由金融、商业和法律界的社会名流来统治的,而绝不是简单的选举的结果。
精英决策理论是建立在传统的官僚制模式基础上的,认为只有上层阶级才具备统治社会的能力,有利于提高社会统治效率。但是这种理论的弊端在于它有可能带来少数人的暴政,精英主义的极端行为会产生可怕的社会恶果,美国的精英主义理论家米歇尔斯就是典型的例子。
此外,戴伊还提供了其它的政治模型,制度主义决策模式中政策被视为是制度的输出,过程决策理论中政策被视为一种政治活动,公共选择决策理论模式中政策被视为自利个人的群体选择,博弈决策理论中政策被视为竞争状态下的理性选择。