财政支农是指国家财政对农业、农村、农民的支持，是国家财政支持农业农村、农民的主要手段，是国家与农民分配关系的重要内容之一，其主要表现形式为资金投入优惠政策和制度建设。一般可分为两类：

一是用于国家扶持的项目，包括农业企业和事业单位的基本建设支出、事业费、科技三项费用等。

二是用于支援农村发展生产的资金，包括：小型农田水利和水土保持补助费、支援农村生产组织资金、农村农技推广和植保补助费、农村草场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费、农村水产养殖补助费等。

财政支农资金实际是指财政支出中直接用于支援农业生产或与农业生产联系较为密切的资金。主要有支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门事业费、支援不发达地区支出、农口基本建设支出、企业挖潜改造资金、农业科技三项费用、农业研究经费、社会福利救济费、政策性补贴支出等。

按照公共财政原则，进一步优化财政支农结构，突出财政支农重点。

(一)支持重点生态工程建设，促进可持续发展。主要内容包括：天然林保护工程建设、退耕还林工程建设、京津风沙源治理工程建设、森林生态效益补助等。

(二)支持抗灾救灾，确保农业农村经济稳定发展。主要内容包括：特大防讯抗旱资金、动物疫病防治补助资金、农业税减免补助资金等。

(三)增加财政扶贫投入，支持扶贫开发。主要内容包括：中央财政预算安排的扶贫资金，其重点是中央补助地方财政扶贫资金。

(四)积极支持农业结构战略性调整，增加农民收人。主要内容包括：农业科技推广、农业产业化、农村小型公益设施建设等。

(五)支持农业综合开发，提高农业综合能力。主要内容包括：土地治理和农业产业化经营两部分。(六)加大对农村中小学投资，支持农村基础教育事业发展。主要内容包括：“贫困地区九年制义务教育工程”、农村中小学危房改造等。

(七)健全农村卫生服务体系，加大对农村公共卫生的投入力度。主要内容包括：农村公共卫生经费、乡(镇)卫生院医疗服务经费、农村卫生事业发展建设资金、农村合作医疗补助经费等。

(八)逐步取消农业税收、减轻农民负担。主要内容包括：取消农业特产税改征农业税、农业税降点或条件成熟时将全面取消等。

(九)推行扶持粮食生产和农民增收政策，不断提高农民种粮积极性。主要内容包括：农民种粮直接补贴、良种补贴、大型农机具购置补贴等。

(十)支持产粮大县、财政穷县，实行“三奖一补”政策，缓解县级财政压力。

(一) 财政支农的有效投入不足

新中国成立以来, 国家财政收入连年增长, 国家财政对农业的投入也在不断增长。国家财政收入从“一五”的1291. 07 亿元, 增长到“九五”的50774. 39 亿元。增长了38. 33 倍。同期国家财政农业投入从99. 58 亿元增加到4938. 88 亿元, 增长了48. 6 倍, 总体上快于财政收入的增长幅度。但是改革开放以来, 国家财政农业投入的增长幅度却大大慢于国家财政收入的增长幅度, 1978 年、2000年的国家财政收入分别为1132. 26 亿元和13395. 23 亿元, 增长了10. 8 倍, 而同期国家财政农业投入分别为150 亿元和1231. 5 亿元, 只增长了7. 2 倍。其中, 中央财政农业投入的增速快于中央财政收入增长速度, 而地方财政农业投入增速慢于地方财政收入增长速度, 特别是到90 年代末, 地方财政农业投入的增长幅度呈萎缩状态, 不及财政收入增长幅度的一半。可以看出国家财政农业投入不足的问题, 主要是由地方财政农业投入不足造成的。虽然国家对农业的重视程度不断提高, 但从总量上看,财政农业投入仍没有达到《农业法》的要求, 即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求, 我国对农业的支持总量仍是低水平的。按照W TO《农业协议》, 我国农业综合支持量可以达到农业生产总值的8. 5%, 而目前仅有3. 3%, 和发达国家相比差距就更大。

2001 年我国财政中用于农业的支出为1456 亿元, 占财政总支出大约为7. 71%, 比1990 年的10% 低两个百分点, 比1980 年的12% 低四个百分点, 没有达到《农业法》规定的国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。

(二) 财政支农资金的使用效率不高

由于我国政府收入分配机制不规范, 缺乏一种与市场经济相适应的农村公共事业筹资体、使得农村中的低税高费、以费代税现象非常普遍。同时, 即使是农民所交的费税资金也未用之于民, 造成农民负担沉重, 严重挫伤了农民的生产积极性。在投资方面, 由于管理体制的不完善, 导致政出多门, 且各部门之间缺乏统筹规划, 低水平的重复建设现象也就不可避免。再加之基层财政部门事权和财权的不统一, 不得不受上级部门的“遥控”指挥制约了基层部门积极性的发挥和资金效益水平的提高。另外, 目前的农业投资政策基本上是单一的技术决策, 缺乏经济、财务核算, 对农业项目投资存在财务软约束, 导致对农业项目投入普遍缺乏科学的投资预算决策分析, 造成大量的低效项目的投入而使资金使用效率大打折扣。另据2003 年农业部软科学课题“我国农村投融资体制研究”项目对全国东部、中部和西部100 个县的调查显示: 从1994 年到2002 年8 年间, 百县财政支出的年均增长达15. 77%,其中直接对农业项目支出的年均支出增长为12. 98% , 而同期百县农业产值的年均增长仅为6. 98%,远远小于财政支农资金的增长速度; 同样, 从2000 到2002 年3 年间, 百县对农业的财政支出对于工农业生产总值, 特别是农业产值变动的影响越来越小, 从一个侧面可以反映出财政支农资金使用效率低。

(一) 运用财税政策支持农业发展, 改善财政支农行为　

1. 财政政策支持。

(1) 财政直接投资。与其他投资相比, 财政直接投资可以从社会效益和社会成本角度评价和安排, 可以极大提高国民经济的整体效益。绝大多数国家在进行农业环境建设时都采用了财政直接投资这种方式。自20 世纪60 年代以来, 法国用于国土整治活动方面的财政支出大幅度增加, 美国政府财政直接投资对减少风蚀, 保护农业生态环境发挥了积极作用。联邦德国为解决各地经济发展不平衡、贫富悬殊大的状况, 制订并实施了财政平衡政策, 从而保障各地农业水平达到相对平衡的目的。

(2) 财政补贴的运用。财政补贴是一种影响相对价格结构, 从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出, 它作为一种有效的经济调节手段, 在农业发展中是十分必要的, 具有积极的作用。

2. 税收政策支持。

(1) 征收保护农业税。一些国家为了保护和支持本国农业的发展,加大对影响农业生产的单位和个人实行征收高额税款。其目的是为了保护农业生产环境, 促进可持续发展, 通过税收筹集财政资金, 增加地方财政收入和中央给地方的返还收入, 从而增强农业的自我发展能力。

(2) 税收优惠。绝大多数国家都将此措施作为鼓励和刺激资金向农业领域流动的主要手段, 具体包括减免税收、比例退税、特别扣除及投资减税或加速折旧等形式。对我国来说, 发达国家的做法和经验无疑有很多可借鉴之处。我国在财政直接投资、财政贴息和担保贷款、实行更优惠的税收政策和推进农村税费改革等方面都是大有可为的。按照公共财政的要求建立健全财政支农体系, 理清现有财政支农政策和法规, 尤其是加入W TO 后, 要压缩“黄箱”政策(主要是指与产量、价格因素挂钩,会影响市场机制的政府补贴) , 增强“绿箱”政策(主要是指那些不引起贸易扭曲, 可免于减让的政策,如农业研究开发, 病虫害防治, 农民培训等等) , 将对中间环节的支持转向直接生产者, 增加对农民个人的投入, 调节支出结构, 以提高财政支农资金的使用效益。

(二) 加强财政支农支出的监管　

农业财政支农支出资金有限, 要充分发挥资金使用效益, 就必须不断完善支农资金监管制度, 使财政支农支出走向规范化、法制化轨道。主要应采取以下几项对策:

1. 加强编制财政预算管理, 确保支农资金占财政总支出的比例必须加强预算编制管理, 加大人大专门机构对预算(草案) 的审议力度,加快早编年度预算的步伐, 以利于进一步细化支农项目, 增强预算的公开性和透明度, 维护法定预算的严肃性, 以确保支农资金的比例和数量。

2. 以政府采购改进财政支农资金的管理机制。政府采购是政府及法律规定的其他实体以法定方式向社会采购物资、工程或服务的一种经济行为。对支农资金的使用项目, 如水利建设、大江大河治理、主要堤坝和防洪、抗旱系统等农业基础设施建设可以采用政府采购方法。采用政府采购, 可运用法律的、行政的、经济的手段对预算支出实行全程管理和监督, 可改变那种支出指标分配到部门后就不再过问资金使用效果的状况; 采用政府采购可以规范政府采购行为, 起到节约预算资金, 降低采购成本、防止重复购置, 优化资源配置和抑制腐败现象, 防止支农资金被占用和挪用等重要作用。

3. 加强财政支农资金检查验收制度, 确保资金使用到位, 应杜绝损失浪费, 提高资金使用效益。

4. 完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系, 要明确界定监管体系各构成部分的职能, 做到责、权、利相统一。各级政府的财政部门要加强对本级政府的财政支农资金管理, 项目资金和支农专项资金实行目标管理, 一律实行资金使用报帐制,在资金使用不当时, 要及时纠正, 要依法行事。建议各级财政部门相对于本级政府要有相对独立性, 加强人大对各级财政部门的监督, 人大的财经委要发挥应有的作用, 要参与经常性的监督活动, 加强社会舆论监督, 各级政府要增加财政支农资金的使用透明度, 实行公开制, 接受广大农民的监督。广大农民可以通过成立农会或农业行业协会来维护自己的权益, 监督支农资金的使用情况。

5. 建议成立专门的财政支农监督管理机构。中央、省级财政支农资金很难直接转到农民手中, 经过各级政府后, 所剩无几, 很多款项不能专款专用。如果能在财政部门或农业部门独立出一个管理专项支农款项的机构, 就能保证支农资金快速、准确地到位, 特别是在乡镇基层, 建立专门管理机构能起到较强的监管作用。这些机构专门负责农业项目评估, 支农资金预算编制(草案) , 项目招标, 资金使用, 及时调整资金, 使支农资金发挥最大效益。

(三) 财政支农与政策性金融、商业性金融的结合　

我国财政支农还没有区分公共投资和经营投资的界限, 以直接性的项目投资为主, 没有形成财政与金融的有效连接, 财政支农与金融体系严重脱节。因此, 为理顺财政支农的行为方式, 必须按照市场经济的内在要求, 完善农村投融资体系。财政支农的主要问题是资金运用的错位和无效率, 在市场经济条件下, 财政投资以公共支出为主, 促进公平。但目前大量的财政支农资金进入经营领域而抑制了农村投融资市场体系的发育。所以财政支农必须定位在这方面的改善上。由于农村金融环境的弱质性, 单纯的商业性金融不可能在市场框架下改善农村投融资体系的功能性缺失, 因此必须发挥政策性金融的筹资功能, 改善农村投融资缺口。作为政府的银行, 农业发展银行的信贷投放应该借鉴国际的通行做法, 调整农业支持方式, 信贷投放应尽量符合绿箱政策的规定, 调整支农的方向和重点, 以实现财政职能和银行职能的有效结合。同时也要促进商业性金融的参与, 以利于农村金融体系的创新。

(一)调整国民收入分配格局，加大财政支农力度

农业是基础性产业，具有准公益性，同时，农业与其他产业相比又具有明显的弱势，需要政府加强支持和保护。我国已进入工业化发展的中期，政府在构建公共财政框架体系时，应当体现“三农”的优先位置，要随着经济的发展和国家财力的增强，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政其他支出的增长速度。要强调依法治农，通过不断完善立法和严格执法，确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、外资、民资、工商资本投入农业，以拓宽农业投资渠道。

(二)完善现行财政制度，统筹城乡发展

依据统筹城乡发展的思路，在构建和完善我国公共财政体系时，必须把向农村提供公共产品纳入财政制度框架内，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务，真正给农民以国民待遇。

一是要完善分税制财政体制。在增强中央财政收入和宏观调控能力的基础上，兼顾地方财政收入状况，通过对地方税种进行分类，适当扩大地方财政收入范围，尤其要保证乡镇财政有必要的收入来源。

二是科学界定各级政府的财权与事权。从长期看，凡属全国农村的公共产品，理应由中央财政供给；凡属地方性的公共产品，理应由地方财政供给。当然，地方性公共产品的供给也必须相应地界定财权和事权。但从近期来看，鉴于欠发达地区、粮食主产区县乡财政严重困难的实际，可重新对县乡的财政职能进行定位，加大中央财政的转移支付力度，明确中央和省级政府近期在这些地区的财政支农中的主体地位，以保证这些地区农村公共产品能够稳定和以较快的速度增长。

三是通过财政分配的适当倾斜，加快建立符合我国国情的农村社会保障体系。进城打工的农民、乡镇企业的职工和城镇居民一样，应实行由国家、单位、个人三方面共同负担的办法筹措社会保障资金；对纯农户可采取国家负担为主、农民负担为辅的办法建立农村社会保障机制和基本医疗保险制度。四是统一城乡税制。第一步，取消农业税和农林特产税；第二步，在全国范围内建立公平合理的城乡统一的税制体系。根据国外的经验，在对农民征税时，要照顾农业的特点，要设计有利于农民增收的税制和征管办法。

比如，美国一直把农场主列为纳税人，同其他人一样交纳各种赋税。虽然没有专门的农业税收法规，但是，美国联邦政府和各州及地方政府的税收制度，都充分考虑到了农业的特殊性，对农业税收往往规定一些不同于其他行业的条款，给予一定的照顾。如规定对农场主有利的记账方式、使农业得到好处的成本开支扣除办法、降低农业负担的固定资产收益税减免等让农民享受税收优惠，从而有利于农民增收和城乡协调发展。

(三)优化财政支农方式，明确财政支农投入重点

针对当前我国严重的“三农”问题，重构财政支农政策体系的另一主要政策目标是提高财政支农资金使用效率，以便更好地发挥财政支农政策在增加农民收入、保持农业稳定、提高农业竞争力等方面的作用。我国是世界贸易组织成员，在确定财政支农方式时，也要遵守世界贸易组织的有关规则，逐渐与国际接轨。为了使农民能够真正享受到政府的支持，提高支农资金的使用效率，财政部门要认真研究WT0《农业协议》关于“绿箱”政策措施的规则，尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效办法，逐步形成有自己特色的财政支农资金补贴模式。财政支农在农业发展不同的阶段应有不同的重点。

针对我国当前“三农”问题的特殊性，在当前和今后一个时期，财政支农的投入重点应包括以下几个方面：一是农业和农村基础设施投入，这是保证农业可持续发展的基础；二是科研投入，这是增加农业科技含量、提高农业竞争力的手段；三是涉农服务体系建设，这是实现农业生产专业化、社会化的基础和平台；四是农民收入保障，这是在市场经济条件下政府保证农业稳定增长的必要条件，也是世界上所有市场经济国家的成功经验之一。