行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。行政法规的制定主体是国务院，行政法规根据宪法和法律的授权制定、行政法规必须经过法定程序制定、行政法规具有法的效力。

　　行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式作成。发布行政法规需要国务院总理签署国务院令。它的效力次于法律、高于部门规章和地方法规。

　　国务院根据宪法和法律，制定行政法规。就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

　　程序：立项和起草、听取意见、法规草案的审查、决定、公布。

　　第一，根据宪法、法律制定行政法规。宪法、法律没有作出原则或有关规定的事项，国务院不得制定行政法规；即使宪法、法律对有关事项作了规定，但按民主宪政原则不属于行政法规的立法权限范围的不得以行政法规定之；在立法形式上，国务院制定的行政法规应开宗明义地列明其所依据的宪法条款和有关的法律规定。

　　第二，不得与宪法、法律相抵触。所谓抵触应作广义解释，即：

　　一是行政法规不仅能与宪法、法律的具体条款相矛盾，而且不能与宪法、法律规定的原则、精神及其隐含的要求相矛盾，尤其在规定行政机关权力和涉及公民权利等立法中，应特别注意这点。

　　二是行政法规与宪法、法律相抵触的形式，既可以是因与宪法、法律相矛盾的抵触，也可以是行政法规明显变更宪法、法律规定或者忽略宪法、法律的要求而造成的抵触。

　　（一）行政立法的效力等级

　　行政立法的效力等级是指行政法规和规章在国家的法律规范体系中所处的地位。在我国的法律规范体系中，宪法具有最高的法律效力，法律的效力仅次于宪法，高于行政法规和规章。行政法规的效力高于地方性法规和规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　立法法未对地方性法规和部门规章之间效力孰高孰低作出规定。部门规章在全国范围内具有效力，属于中央行政立法的范畴；地方性法规只在所辖区域内具有效力，属于地方立法的范畴。地方性法规与部门规章规定对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当报请全国人大常委会裁决。

　　（二）行政立法的效力范围

　　１、行政立法的地域效力。中央行政机关的行政立法与地方行政机关的行政立法的地域效力完全不同。一般情况下，中央行政机关制定的行政法规或者行政规章，在全国范围内都有约束力；但是地方规章仅在本行政区域内有效。

　　２、行政立法对人的效力。地方行政立法，因为地域的不同，对某些事项的规定和处理规定也不同时，行政立法对人的效力，就是解决如果行政立法的适用涉及到地域效力以外的人，应当如何适用的问题。例如甲地的行政立法规定禁止公民从事某种交易，而乙地的行政立法允许公民从事这种交易。甲地公民与乙地公民之间进行了这种交易，在对甲地公民处罚的同时，对乙地公民则不予以处罚。这是因为不同地域的规范性文件，对人的效力也受到地域的限制。这种限制符合行政法治的基本原则。因为从行政立法的制定程序考察，一方面，甲地在行政立法时，目的并不是要约束乙地的公民，因此如果实际上适用于乙地的公民则不符合立法目的；另一方面，甲地在行政立法时，征求的是甲地公民的意见，并没有考虑乙地公民的意见或者利益，所以对于乙地的公民适用违反公平原则。

　　３、对事的效力。在考察行政法规和规章对人的效力的同时，还要考虑其对事的效力。有些行政立法，并不是针对具体的人，而是针对具体的事进行的规范。例如，甲地的行政规章规定对于违章建筑，可以拆除，也可以没收；但是乙地的规章规定对于违章建筑只能拆除，不能没收。乙地的某公司在甲地建造的违章建筑，则要适用甲地的行政立法。这是因为涉及到行政立法对事的效力。

　　（三）行政立法的法律后果

　　行政立法的法律后果与行政处理的后果不同，行政立法更多的是对权利义务的调整，而不是确定。其法律后果基本如下：

　　1.行政立法合法性的效力先定。行政立法一经颁布即推定为合法有效的，行政机关以及行政相对人必须遵守。非经法定程序任何单位和个人不得违反行政立法的规定。

　　2.行政立法一般不对任何人产生既得权利。因为行政立法的条款规定，因为许可某种行为或者对某些行为合法性的肯定，从而导致某种行为的存在或者某种权利的存在，这一权利，如果出现完全相反的或者相互抵触的法律法规或者规章等，导致这一既得权利没有了存在的法律依据，这一权利就将不复存在。例如根据民政部丧葬管理办法之前的有关规定，任何单位和个人都有权经营丧葬产品；但是办法出台之后，规定只有民政部门有权进行此项经营活动。根据办法之前的规定已经开始经营丧葬产品的，应当根据办法停止其经营活动。因此行政立法不产生既得权力，是指依据行政立法而享有的权利不具有永久性，它随着行政立法的不同规定而变化。

　　3.行政机关必须遵守执行。行政立法一旦颁布，在未被依法撤销或者废止前，行政机关必须遵守。

　　4.行政机关可以依法废除或者修改行政立法，但是不产生溯及既往的效力。法不产生溯及既往的效力，是法治的基本的原则和要求，体现了法的规范性和公民和对其行为结果的预见性。因此行政立法的修改和废除仅对修改或废除后的行为和事产生效力，不得溯及既往。但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

　　５.在法院进行行政审判时，行政立法的效力有所不同。其中行政法规对于人民法院有约束力，人民法院必须遵照执行；对于行政规章，人民法院只起“参照” 作用：人民法院经过审查，认为规章符合法律、法规的规定，则予以参照；否则不予适用；

　　行政法规与行政规章同属于行政机关制定的规范性文件。但是：

　　1、行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、原则性以及意义重大的问题。行政规章的调整对象则限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。

　　2、行政法规的制定主体是我国的中央政府，而行政规章的制定主体或是中央政府的组成部分，或是地方政府。因而，行政法规的效力高于行政规章。

　　3、行政法规可以直接依据宪法、全国人大及其常委会制定的法律（尤其是其中的行政法律），对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务作出具体规定；对于各种行政违法行为的处罚，可以在符合宪法、法律的前提下，作出带有创制性的规定；并且可以在不违背宪法、法律的情况下，对某些尚未受到法律调整的社会生活作出行政法调整。行政规章中，对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务所作的规定，则不仅要符合宪法法律的精神原则，同时，还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据，或者有其通过条文内容的明确授权。而对于有关罚则条款的规定，则只能严格囿于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度。不可以作出创设性规定。

　　4、依照全国六届人大三次会议所作出的，有关授权国务院的《决定》等，行政法规在关于经济体制改革和对外开放等问题上，可以体现某些立法上的“超前性”“实验性”，行政规章则不可以具有 “超前性”“实验性”。

　　5、依我国行政诉讼法规定，行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据，这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力。行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力，只是人民法院在行政审判活动中的一种参照。