行政合同变更是指行政主体根据公共利益的需要，在不改变行政合同根本性质的限度内，对行政合同的主体、客体和内容的条款做必要的修改、补充或限制。^[1]

　　行政合同的变更基于以下两种理由：一是行政机关为满足公共利益的需要行使裁量权，单方面变更合同；二是因一定的法律事实的出现而导致行政合同的变更，如不可抗力等。

　　变更行政合同必须具备一定的条件，这些条件因单方面变更与双方协议变更而有所不同。

　　(一)行政主体单方面变更行政合同的条件

　　行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理与公共利益的需要，享有单方面变更合同的权利，可以行使裁量权，单方面变更合同。但行政主体所享有的这种特权并不能随意行使，而是受到严格的限制。具体来说，行政主体单方面变更行政合同必须具备如下条件。

　　1．行使国家行政权的行政主体依据法律的规定变更行政合同

　　行政主体单方面变更行政合同对行政合同的履行和相对方当事人的利益有很大影响，因此应当在法律中对其作出明确的规定，以防止该权利的滥用而影响行政合同的履行。当法律明确规定的情形出现时，行政主体有权对行政合同的内容单方面予以变更，对双方的权利、义务进行调整。

　　2．行政主体根据政策、行政管理需要或公共利益的需要变更行政合同

　　行政合同双方当事人在法律没有明确规定时，应当遵守国家的政策。政策与法律相比，比较抽象，是指导性、纲领性的，适用时较为灵活。签订行政合同是行政主体的一种职权行为，它可以依法律作出，也可以依政策作出。法律化、制度化作为行政管理发展的方向，行政合同的缔结与履行应逐步发展为以明确的法律为主要权限依据。但是应当看到，由于行政管理的特点，将政策完全排除在缔结行政合同权限根据之外是不可能的和不现实的。党和政府在某一时期的政策作为缔结行政合同的一种权限根据的补充形式，以补充法律没有规定或没有能及时规定的不足是很有必要的。因此当作为签订行政合同依据的政策发生变化而影响行政合同的履行时，行政主体可单方面对行政合同进行变更，以符合国家政策的要求。同时，行政合同是以实现行政管理目标，维护公共利益为目的的，行政主体行使单方面变更权对合同的内容进行变更必须确实是基于行政管理和公共利益的需要，并且这种变更只能在国家行政管理与公共利益需要的限度内行使，不能变更和公共利益无关的内容。

　　3．当行政合同规定的行政主体变更合同的情形出现时，行政主体可单方面变更合同

　　一般来说，行政主体对行政合同单方面的变更是其一种当然的权利，不用在合同中作出规定。但为了保证行政主体对该权利的正确行使，可以在行政合同中对行政主体行使该权利的情形予以明确的规定，以明确行政主体行使该权利的范围。因此，当行政合同中规定的情形出现时，行政主体就可以直接依据行政合同的规定对行政合同的内容予以单方．面的变更。

　　4．因一定法律事实的出现而导致行政主体单方面的变更合同

　　除上述三种情形之外，当出现其他法律事实而影响行政合同的履行，需要对行政合同的内容予以变更时，行政主体可决定对该合同内容予以变更。这是一种比较弹性的规定，便于行政主体根据情况的变化在其职权范围内进行裁量。当然，行政主体的这种裁量权仍应以国家行政管理与公共利益为衡量的标准。

　　(二)合同双方当事人协议变更行政合同的条件

　　行政合同双方当事人协议变更行政合同应当具备如下条件：

　　1．必须经当事人双方协商一致

　　行政合同是双方当事人在意思表示一致的基础上而达成的协议，合同一经有效成立即具有法律拘束力，双方当事人都应认真履行合同，不得擅自变更行政合同。由于在行政合同中只有行政主体一方当事人享有单方面变更合同的权利，作为相对一方的当事人无权单方面决定变更行政合同，当因一定法律事实的出现对其履行合同带来影响，需要对行政合同的内容予以改变时，相对方当事人应当提出变更合同的意思表示．在同行政主体充分协商的基础上征得行政主体同意后对行政合同的内容进行变更。变更有两种情况：一是先由一方变更自己的权利、义务，另一方作与之相应的变更，不再提出另外的变更。如一方要求增加标的的数量，另一方相应地增加价款的总额，双方不再作与数量无关的其他变更。二是双方各作变更，即一方变更某一条款，另一方作相应的变更，另一方变更另外的条款，一方也作相应的变更。

　　2．协议变更不能损害国家行政管理目标和社会公共利益

　　行政合同无论是何种内容，其目的都是为了执行公务，实现国家行政管理目标与社会公共利益。行政合同的内容必须严格符合法律、法规的规定．双方当事人都无自由处分权。因此双方当事人协议变更行政合同的目的只能是因维护国家、公共利益的需要。否则协议变更的内容无效，双方当事人还应当承担相应的法律责任。

　　此外，双方当事人在订立行政合同的时候，可以事先在不违反国家行政管理目标与社会公共利益的前提下约定变更合同的条件，当然这种约定也必须是双方协商一致的结果。

　　行政合同变更的程序即变更行政合同的方式与步骤。

　　(一)行使国家行政权的行政主体单方面变更行政合同的程序

　　行政主体单方面对行政合同进行变更直接影响到行政合同的履行与对方当事人的利益，因此必须严格依照法律规定的程序进行，但目前我国法律中缺乏对行政主体行使变更权及程序的规定，不利于规范行政主体一方的行为。一般来说，行政主体在行使该项权利时，应当事先通知相对方当事人，并向对方说明理由，以使相对方当事人对合同变更的情况予以了解，并即时采取相应的措施。行政主体的通知应当采用书面形式。由于单方面变更合同是行政主体享有的一种权利，因此无须征得相对方当事人的同意。

　　(二)协议变更行政合同的程序双方当事人协议变更行政合同的一般程序

　　1．相对方当事人提出变更行政合同的建议

　　相对方当事人一方要求变更行政合同时，应当制作书面形式的建议书。建议书的内容应包括：变更合同的原因；理由及事实；有关事项的处理等。书面形式还包括文书、电报、电传。该建议应当在法律规定的期限内提出。有法律统一规定期限的，应在法定期限内提出；无法律统一规定的期限而有双方约定期限的，应在双方约定的期限内提出。既无法律规定又无合同约定的期限的，则应当在合理期限内提出。相对方当事人的书面建议应当通知行使国家行政权的一方当事人。通知是建议要求权能否成立的重要条件。没有发此通知或未能送达，则变更合同的建议无效。

　　2．行政主体对变更合同建议的答复

　　行政主体接到相对方当事人的建议后，应当用书面形式作出答复。答复的形式包括文书、电报、电传等形式。答复可以是肯定的，也可以是否定的，也可以是部分肯定或部分否定。由于行政合同执行国家公务，实现国家行政管理与社会公共利益为目的，因此行使国家行政权的行政主体在行政全同中处于较为优越的地位，其有权对行政合同相对方当事人提出的变更合同的建议予以审查。审查的内容主要是看该建议所依据的事实是否存在、理由是否合理、建议变更的内容是否违反国家行政管理与公共利益的需要等。在对建议进行审查的基础上作出肯定或否定的答复。作出否定答复的，应当说明予以拒绝的理由。该答复应当在规定期限内送达相对方当事人。答复的期限，与提出建议的期限的三种相同，即法律有规定的应当依据法律的有关规定；法律无规定而有双方约定的期限的，应当依据双方约定的期限作出；既无双方约定又无法律规定期限的，应当在合理期限内作出答复。如果提出建议的一方在建议中规定了答复期限的，则应在建议一方要求的期限内答复。

　　3．双方当事人协商签订变更合同的协议

　　行使国家行政权的行政主体对相对方当事人提出的变更合同的建议予以审查后，认为变更行政合同不违反法律规定，不违反国家行政管理与社会公共利益的，应当在规定的期限内作出肯定的答复。双方当事人在协商一致的基础上，作出书面形式的协议书，双方协商变更行政合同是一个反复协商的过程，最后取得～致意见后制作的协议书，是双方当事人对行政合同变更的确认，双方当事人都应当按照协议书的规定认真履行合同。

　　(1)行政合同变更后，原合同不再履行，双方当事人按变更后的权利义务关系行使权利，履行义务。

　　(2)行政机关单方面变更和解除行政合同的，应对相对方因此受到的损失进行补偿。