税收遵从度是指纳税人受主观心理态度的支配所表现出来的对税法的遵从程度。

在税收管理理论和实践中，如何衡量税收遵从度是一个十分重要的问题。税务机关为了高效地配置征管资源以达到最大的产出，总是要将纳税人合理地识别和区分为税收遵从度较高、税收遵从度较低、税收不遵从等类别，并针对不同情况的纳税人采取不同的管理策略。税收遵从度的衡量，还有利于财税部门找到影响纳税人税收遵从度的诸多因素，为完善法律、政策和管理规定提供科学的基础支持，提高制度运行的效率。

一、偷税与税收不遵从

税收遵从就是纳税人遵守税法的意思。“偷税”是个法律概念，《税收征管法》第六十三条对“偷税”有明确规定。“偷税”是税收不遵从，但税收不遵从与偷税仍有差异。例如。纳税人不小心计算错误填报的纳税申报数字小于应纳税额，由于不是出于蓄意，不算是偷税，但属于税收不遵从。纳税人开了个商店，比税法规定时间晚几天办理税务登记手续，没有遵从税法，但没有偷税。一般地说，税收不遵从包含的范围大于偷税。

税收遵从与守法的概念对应，是纳税人按照税法的要求如实、准确、及时地履行自己的纳税义务。美国科学院(NAS)对税收遵从的定义是：符合申报要求的税收遵从是指，纳税人依照纳税申报时的税法、规定和议会决定的规定，及时填报应填报的所有申报表，准确计算申报纳税义务。税收遵从可分为：管理遵从和技术性遵从。前者指纳税人遵守税法和征税机关的管理规定，及时申报缴税，包括按规定申报、遵从程序和遵从税务机关的纳税调整。后者指纳税人按照税法的规定准确计算、缴纳税收。

相对应，税收不遵从是或不如实、或不准确、或不及时履行纳税义务。税收不遵从有蓄意不遵从和非蓄意不遵从之分，前者是纳税人本身就不愿服从遵守税法：后者是纳税人愿意遵从税法，但由于计算错误导致申报的纳税结果不遵从税法。由于对纳税人的愿意还是不愿意、蓄意还是非蓄意，很难观察分辨，并且纳税人本身负有依法准确纳税的责任。应当用实际的、现实的方法来衡量税收遵从度，而不是考虑纳税人的动机。而蓄意还是非蓄意，在界定偷税时是必须考虑的。

二、税收缺口和偷税及税收不遵从

税收缺口(tax gap)是某一经济规模总量所蕴含的税收与预算实际税收收入间的差距。从宏观经济的角度看，它似乎成为偷税的代名词。一般地看来，税收缺口是应征数与实际征收数的差距，有一些研究将税收缺口与偷税相互替代。

严格地说，即使宏观经济模型和税收负担模型设计完全正确、统计科学，税收缺口与偷税仍有差别：实际的税收收入中，包括了税收滞纳金和罚款，这样计算的税收缺口，比应有的缺口小；宏观经济模型和统计，一般不含有地下经济。考虑到地下经济，应征数要增加。此外，纳税人该申报的申报了，但没有资金缴税，这种欠税在征税机关的审核和批准下，不偷税。考虑到此因素。缺口应减小。还有，征税机关不作为。征税机关有税不征，纳税人没有违法。考虑到此因素，缺口应减小。

要用税收缺口来说明偷税和税收不遵从有很大困难，但用于国家(地区)间横向比较，以反映国家(地区)间偷税和税收不遵从的严重程度，或用于国家(地区)的纵向比较，以反映国家(地区)不同时期间偷税和税收不遵从的严重程度。还是有一定说服力的。

三、地下经济和偷税及税收不遵从

地下经济是没有进入官方统计的产出。尽管地下经济能在一定程度上反映为偷税，但地下经济与偷税和税收不遵从间仍有差异：“地上经济”也可能存在偷税和税收不遵从的行为。对“地上经济”，征税机关也可能有税不收，纳税人有多报、少报、或拖欠税收等不遵从行为。即使在地下经济，纳税人也可能纳税。比如，纳税人开的一个小店。既不进行工商登记，也没有税务登记，是地下经济。但如果有的消费者需要发票，纳税人或到征税机关代开，或到其他有发票的店通过支付税金和手续费“拿”一张发票，这时他已经缴税了。此外，地下经济的税收负担率，即使是宏观的税收负担率，也难以确定。地下经济往往有暴利，适用所得税累计程度可能较重；有的地下经济产业，如毒品生产、贩卖人口、色情行业无法征税。

四、衡量税收遵从度的具体方法

有很多种方法来衡量税收遵从度，它们各有优缺点。

(一)以税务审计检查得到的数据为基础来衡量

1.以随机税务审计检查数据为基础衡量。

随机税务审计检查就是随机地选取样本，进行税务审计检查。一个十分著名的衡量税收遵从度的项目便是美国国内收入署的税收遵从度衡量项目(TCMP)，这个项目从1965年就开始，使用的数据来源于美国征税机关随机审计检查的统计数据。采用这种办法，有两个至关重要的因素：一是对不同收入层次纳税人的样本进行随机抽取检查；二是对不同的纳税人的税务检查需要按同样的方式进行。这主要是为了避免一些人为和主观因素，使得利用税务检查来衡量纳税人税收遵从度的目标得以实现。

这种方法也有不足：第一，以随机税务检查为基础来衡量纳税人税收遵从度，所发生的成本是典型的机会成本。第二，随机检查审计对纳税人有潜在的负担。第三，以税收遵从度衡量为目的的随机审计检查对纳税人的干扰较大。

2.以税务机关常规的税务审计检查数据为基础衡量。

常规的检查是指税务机关有针对性地根据一些信息分析确定检查对象。该方法可消除潜在的负担、减少机会成本和对纳税人的干扰。

可是，采用这种方法来衡量税收遵从度，存在不准确、不能代表所有纳税人的情况等问题。衡量税收遵从度的目标是描述所有纳税人的税收遵从度水平，而不是只对一部分人进行详细检查。在通常的税务审计检查下，税务机关往往挑选那些认为可能不遵从税法的纳税人进行税务审计检查。所得到数据的代表性，与衡量税收遵从度的目标不完全符合。

用常规的税务审计检查来衡量纳税人税收遵从度时，税务检查人员通常是归纳税收不遵从的一些特征，然后在纳税人中寻找要检查的样本。税收不遵从的一些特征有可能没有很好地被归纳或发现，这样确定的审计检查样本，会忽略没有被归纳和发现的问题。

3.以执法检查的数据来衡量。

执法检查的数据(结果)尽管能够在一定程度上衡量我国企业纳税人的税收遵从度，但仍不能完全代表纳税人税收遵从水平。

(二)用财务数据衡量

这种方法是将某一个纳税人或一群纳税人的财务数据在各期比较，或与另一些纳税人的有关数据进行比较，以发现一些痕迹或趋势，以预测和判断纳税人是否遵从税法。其中的方法有：水平分析、垂直分析、利润率分析(包括毛利率、净利率)、资本结构比率分析(资本杠杆、净债务比重、净利息比重)等。

一般来讲，会计利润与应税所得有差异是正常的，因为税法的处理规定与会计的处理规定有差异。一些人认为，技术性的税收遵从度可以通过会计利润与应税所得的差异来分析衡量；需要的数据包括：实际税率、应税所得的会计利润比率、应税所得与总收入的比率等。

采用这种方法需要建立基准指标。典型的基准指标的建立方式是：计算平均值。或根据有关数据的特性，采用移动平均值或中值作为基准值。澳大利亚税务机关和有关研究人员正在研究和发展这种方法；他们通过建立模型，对来源于税务机关内部和外部的一系列标准数据进行处理，以便建立衡量纳税人税收行为的指标，包括利润指数、税收指数、实际税收指数等，以此进一步衡量纳税人的税收遵从度。

(三)其他衡量方法

1.问卷调查。通过对纳税人进行问卷调查来研究和衡量税收遵从度。经济学家运用这种方法，找出能够解释纳税人纳税行为的一些变量，包括：对遵从税法的理解、价值观和态度，预期的风险、不遵从税法的收益以及哪些事件和因素影响纳税人遵从意愿。问卷调查用来估算纳税人的不遵从程度时，其准确性受到质疑。

2.直接观察。这种方法广泛运用于偷税治理之中，研究者知道或大概知道纳税人的应税义务，他们将此与纳税人的实际申报进行比较。其局限性在于观察者观察的准确性。

3.模型分析。相对来讲，建立模型衡量税收遵从度的好处在于，它成本比较小，只需要较少的统计数据。美国IRS研究开发了税收遵从度研究信息系统(compl iance research information system，CRIS)。这个系统运用回归模型，通过分析TCMP的有关数据，来研究评介纳税人的税收遵从度。起初这种方法仅用来分析TCMP的数据，后来发展成以审计检查数据为基础的CRIS.

4.实验研究方法。即让研究人员做实验对很多影响税收遵从度的因素进行衡量研究，以发现哪一种因素对税收遵从度的影响更显著。实验的参与者在一定的偷税处罚率和税务检查的可能概率条件下，自己决定如何申报。但是，环境因素、参与者的代表性、参与者人数多少、结果和结论是否具有普遍性、参与者对待实验的态度等，使得如何设计实验成为难题。

影响纳税遵从度的因素是多层次、多侧面的，既有税收制度方面因素，也有税收管理、纳税人心理、政府公信度等方面因素，各种因素相互交织，相互作用，共同影响纳税人的税收遵从度的提升，直接阻碍着征管质量和效率的提高。

(一)税收制度的公平度。税收制度是否公平合理是纳税人关注度较高的因素。它包括三种公平：分配公平(税负公平、税率合理)、程序公平和处罚公平，如果一个地方违背了经济发展客观规律，政府过多考虑对税收的需求，造成纳税人税负过重，或者纳税人之间税负不均衡或不合理，或者税收征管程序不透明、不公开、不公正，或者税收违法、违章处罚自由裁量权不统一等，均会造成纳税人反感，并产生抵触情绪，影响着纳税人遵从度的提高。

(二)征管机制的便捷度。在税收征管实践中，并不是所有的纳税人不遵从行为都出自纳税人的主观故意，而是因为税收征管机制设计过繁杂，纳税人不能直截了当的了解税法的本意和税制的规定，不能准确核算应纳税税款，不能清晰的界定纳税义务，不能便捷的申报或领取发票等，导致纳税人无知而不遵从。同时，税制结构复杂，导致纳税成本过高，逃税行为增加。

(三)涉税信息的对称度。近年来，税务机关为提高纳税遵从度，在涉税信息的公开透明上做了大量的工作，想尽一切办法把涉税信息公开化、制度化、透明化，但是，少数纳税人正是利用这一有效的信息，利用程序或政策上的漏洞，选择了隐蔽的逃税手段，随市场经济的快速发展，经营形式多样，结算方式多种、核算方式不一等等，造成了征纳双方信息不对等，一明一暗，双方形成博弈，给征管机关搜集纳税人信息带来了极大困难。最终导致纳税不遵从可能性加大。

(四)政府形象的公信度。政府在纳税人心目中的形象、地位、公信力直接影响纳税遵从，政府是否被认为是代表了纳税人的利益对于纳税人的态度及其行为有着重要的影响。税务机关是政府指派并代表政府组织税收收入的具体实施者，同样被纳税人认为是自己的利益代表。如果税务机关被认为是公平的、公正的、合法的、可信的，那么将会无形中提高税法遵从度，否则，会导致遵从度降低。如果纳税人对税务机关不满意，比如：效率低、不礼貌、不被尊重，尽管税务机关在法律是上合法的，但是在纳税人心目中仍不能被认可，仍影响纳税遵从。

(五)个人利益的驱动度。亚当。斯密"经济人"理论提出利益驱动是经济主体的主要动机。所以，利益驱动也是纳税人不遵从的主观原因。税收毕竟是对纳税人财产所有权的一种强制性的转移，且无直接、明显的对等给付，是纳税人的一种“负担”，受纳税痛感与利益最大化的驱使，各类经济主体从自身利益出发，都希望税负尽可能的低，从而使税后收益最大化。利益最大化的目标使其尽量避免一切有可能减少自身利益的行为，如果税务机关加大了对逃税行为的打击处罚力度，增加纳税人不遵从成本，表面上会起到一定震慑作用，但是，这种遵从是屈服性的遵从，是短期的、易变的。所以经济利益是诱发纳税人不遵从行为的主要驱动力。

(六)社会公众的谴责度。在一个优质规范的社会生活环境中，绝大多数都是守法者，都是遵从者，那么少数纳税人不遵从税法，不仅本身违法，同时会受到社会道德和社会成员的谴责，这样不仅使不遵从者受到法律惩罚，也会使其心理上产生一种负罪感和内疚。如果整个社会对税收违法行为形成强烈的声讨攻势，势必加重税收违法者的心理负担，社会舆论与谴责的压力迫使逃税行为减少。反之，若处在一个不规范的社会环境下，社会舆论与社会公众对税收违法行为不是谴责，而是同情或赞许，违法者不以自己违法为耻，反以为荣，反而会刺激纳税人逃税欲望，降低纳税遵从。

(七)公共产品的受益度。国家税收取之于民，用之于民，造福于民。纳税人以他们向政府缴纳税款换取政府为纳税人提供的服务和公共产品，他们不仅要考虑交换的结果，同时也要考虑交换是否等价。假设纳税人感到政府没有履行相应经济安全职责，他们就会有一种被欺骗或者产生一种纳税“亏本”的心理，诱发逃税心理。假设纳税人纳税享受不到优质良好的服务，得不到应有的尊重，也会使纳税人心理失衡。假设政府对财政收入使用不公开、不透明或者财政支出违背了社会公众意愿，税收优惠不够公平合理等，均会影响纳税遵从。

(八)税收救济的畅通度。当纳税人遇到纳税纠纷时，如法律救济途径不畅，纳税人无法陈述或不能澄清事实，尤其是征收部门与稽查部门在处理涉税问题时意见不一致形成税收处罚，增加了纳税人的税收负担，从而影响纳税遵从。

(一)改革完善税制，提升纳税遵从。税制不合理或过于复杂是税收遵从的“瓶颈”。因此，要继续坚持宽税基、简税制、低税率、严征管的税制建设发展方向，进一步深化税制改革。在税收制度设计上，要遵循公平、适度原则。努力使税制与经济社会发展相适应，既要考虑政府对税收收入的需求，又要考虑纳税人的承受能力，使宏观税负得到逐步减轻；既要对所有纳税人一视同仁，相同的纳税人负担相同的税收，又要发挥税收调节作用，实现税收公平正义。在征管机制构建上，要遵循简化、高效、便捷原则。目前我国税收优惠多，产业导向不明确，实际税率与法定名义税率偏离，理论税负与实际税负存在较大差距，使税收负担失衡，挫伤了一部分纳税人依法纳税的积极性；纳税人办税的环节、手续、流程比较繁杂，税收征管制度改革明显滞后，不能完全适应纳税服务的现实需求等等，增加了纳税成本。因此，要进一步完善税制，深化税制改革，及时修订与方便、快捷的纳税需求不相适应的征管制度，有效降低纳税成本和办税成本，提高纳税主体的税法遵从度。

(二)规范自由裁量权，推进纳税遵从。行政执法自由裁量权是国家行政机关在法律、行政法规规定的原则和范围内有选择余地的处罚权利。自由裁量权过大，可能会使权力持有者通过寻租而“创收”，也会使公共利益受到伤害。税务机关的自由裁量权涉及面比较多，小到个体税额核定、零散税征收、违章处理，大到税务稽查处罚、税收保全、强制执行、税收行政复议、移交司法机关等，这些环节的操作余地都比较大。因此，要强化税收刚性，对法定的税收自由裁量权进行认真细致梳理分类，对不同种类、不同程度违法行为的自由裁量尺度予以明晰和具体化，合理压缩自由裁量权的空间，努力做到自由权明确、统一、规范，避免同一违法行为处罚结果差异过大，做到相同违法违规事实给予基本相同的处理。行政处罚自由裁量标准要向社会公开，让纳税人了解有关的量罚标准，接受社会、纳税人、新闻媒体等对税收执法的监督，使税务行政执法在阳光下运作，确保税收执法程序及结果公开、公平、公正。

(三)健全政务公开机制，激发纳税遵从。政府公信度取决于政府向社会提供的公共产品和服务的满意度。而纳税人关心与关注的是税收是否等价，所以必须通过建立公开监督机制，使公民能够知晓政府用税行为的基本情况，从而激发公民依法纳税的自觉性。一要建立科学的政府绩效考核评价体系，把政府公共服务质效交由广大民众评议与监督，促使政府提供的公共服务获得社会的认同；二要建立有效的税收使用监督机制，强化民众对公共财政使用的监督，建立起财政支出决策听证、纳税人质询、财政支出信息公布及审计公告制度，增强政府用税的透明度，让纳税人对政府财政支出情况具有知情权、发言权、监督权；健全公共服务体系，使来自于纳税人的税收真正运用到关乎广大民众的教育、医疗、环保、社会保障、公共安全、公共设施建设等公共产品和服务上，使每个纳税人都能够切身感受到政府提供的公共服务，促使纳税人在纳税行为取向上实现从“他律”向“自律”的转化。

(四)完善纳税服务体系，促进纳税遵从。为推动纳税服务工作的全面开展，国家税务总局制定了《全国税务系统2010～2012年纳税服务工作规划》，明确了建立“始于纳税人的需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”纳税服务新格局的三年规划蓝图，目的在于通过建立健全纳税服务体系，细化完善纳税服务制度，优化整合纳税服务资源，简化规范办税服务程序，全面改进纳税服务，彻底摒弃官本位、管理本位的思想，根除征纳双方“不平等”的陈旧观念，以实现尊重纳税人、关爱纳税人、感恩纳税人，使纳税人纳税后获得荣誉感和成就感，以增强纳税人的社会责任感和纳税遵从意识。

(五)加强宣传教育，引导纳税遵从。实践证明，税法宣传、咨询和辅导是营造税收法制环境、提高税法遵从度的重要途径。一是要加大对纳税人的权利与义务的宣传。重点是要宣传纳税人在纳税过程中享有的十四项权利和九项应尽义务。让纳税人在充分享受权利的同时，明白不承担义务所带来的法律风险，以促使纳税人改变不适应税务管理的态度和行为，引导纳税遵从。二要根据不同纳税人，编写一些通俗易懂的税收宣传辅导手册，免费提供纳税人学习，通过对税收法律知识和基本知识的灌输，帮助纳税人了解掌握税收基本知识和技能，使其能够准确进行会计核算和纳税申报，减少和规避履行纳税义务中的偏差和失误，降低自行办理涉税事务时因无知性不遵从带来的税务处罚风险。三要把新出台的各项税收政策第一时间送达纳税人，把各项税收优惠政策不折不扣宣传、落实到位，建立纳税服务志愿者团队，开展税收策划和税收分析服务，使纳税人缴明白税。四要实施国民税收教育，在中小学中开设税收教育课，普遍建立起税收宣传教育基地，继续开展“小小税收宣传员”、税法宣传进社区、进机关、进学校等行之有效的活动。要针对不同纳税群体、不同纳税行业、党政领导、有关部门和社会各界提供全方位、多层次、宽领域的税法宣传、咨询和辅导服务，强化国民税收教育，增强全体国民的爱国纳税意识，努力营造一个依法纳税光荣，逃税抗税可耻的良好社会氛围。

(六)建立激励机制，实现纳税遵从。正激励(奖励)和负激励(严格处罚)对提高税收遵从同样具有效力，且正激励措施带来的是主动性、长久性的遵从。目前，在税收管理过程中，对诚信纳税激励不足，逃税行为处罚不力的现象较为普遍。正激励与负激励均未发挥出应有功效。这种现象如果得不到应有重视，就会形成错误导向，造成诚信纳税人在市场竞争中处于劣势，可能导致更大范围逃税行为的发生，其他纳税人也会效仿，税务部门的公信力亦将受到质疑。因此，要建立一套行之有效的激励机制，加大纳税不遵从成本的风险系数，使纳税人遵从税法的期望效用大于不遵从的期望效用。建立纳税信用等级档案，实行分类管理，实现与银行、工商、公安等有关部门的信用信息共享，发挥信用等级综合效应。对诚信纳税的纳税人，除表彰奖励外，在税收管理中要以程序性服务为主，对税务登记证验证、各项税收年检等即时办理，普通发票按需供应，符合退(免)税规定的简化申报手续，在一定时限内免于税收检查等等，减轻纳税人负担，使其能有更多时间和精力从事生产经营活动，鼓励诚信纳税并带动和影响其他纳税人自觉诚信纳税，促进纳税遵从度的提高。进一步强化税务稽查手段，对严重的税收失信行为加大处罚力度，使其付出足够大的违约成本，并通过发布公告、新闻发布会、媒体曝光等途径扩大违法宣传面，通过负激励，达到教育和震慑作用，遏制自私性不遵从行为，最大可能地提高纳税人税收遵从水平。

(七)建立民主参与机制，助推纳税遵从。民主参与是纳税人享受知情权、参与权、话语权的有效途径，也是正激励措施的具体体现。如果税务机关在制定政策、核定税负、建立征管制度等方面，让纳税人参与其中，让他们了解税收制度从制定到出台以达到最优的运行过程，这样一方面能够引导纳税人了解税收制度的重要性、了解税收原则和向公众征税的方式，以及相关组织对税收遵从所实施的有效控制，是税务机关赢得社会公众遵从与配合的有效措施。另一方面，纳税人参与不仅有利于了解税法，而且有利于决策是否易于理解，以及各种处罚和各种方案是否科学公正，让纳税人参与到其所关心的问题解决之中，有利于税收征管工作的科学化、规范化、便捷化，有利于提升纳税遵从。

(八)建立信息共享机制，监督纳税遵从。征纳双方信息不对称，是纳税人不遵从的重要原因。税务机关应加快信息化建设运用步伐，努力实现第三方信息共享，重点是要搭建起与金融、工商、国地税、房产、土地、规划、交通、法院等部门的信息共享平台，通过第三方信息比对，尽可能全面掌握纳税人的生产经营、资金运转、土地房产以及经济纠纷等相关信息，避免因信息单一而导致纳税人不遵从，却又无法全面了解掌握纳税人生产经营状况的现象，努力实现征纳双方信息基本对称，以有效监督纳税遵从。

(九)完善救济体系，服务纳税遵从。完善和落实税收法律救济制度对提高税务机关依法行政水平和保护纳税人合法权益具有重要作用。要广泛宣传纳税人在税收救济方面应有的权利，贯彻落实行政复议制度，畅通法律维权渠道，做到积极受理、注重证据、公平正义、适用法律正确；税务机关及其工作人员因违法行使职权对纳税人合法权益造成损害的，既要积极纠正，承担赔偿责任，又要追究相关人员责任，保障纳税人合法权益；要积极运用调解手段，加强纠纷申诉调解，充分利用法律事务所、中介组织、纳税人互助自治式维权组织、税收志愿者队伍等，调解税企矛盾，在不损害国家利益、公共利益、他人利益前提下，引导和平协商，营造和谐税收环境。

税收遵从是税收工作中一项尚需长期探索和研究的课题，由于受诸多因素制约，我们目前还无法完全消除税收不遵从行为。但是，随着社会的进步，国民法制意识的增强，税收制度的不断完善，税收征管水平的提高，国民的依法纳税意识和自愿遵从意识必将大大提高，依法纳税的社会氛围也将越来越浓厚。