1.背景 2003年以来，金融机构贷款进度较快，部分银行扩张倾向明显。一些贷款扩张较快的银行，资本充足率及资产质量等指标有所下降。因此，借鉴国际上依据金融机构风险状况区别对待和及时校正措施的做法，中国人民银行从2004年4月25日起对金融机构实行差别存款准备金率制度，有利于抑制资本充足率较低且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款，防止金融宏观调控中出现“一刀切”。

2.总体思路 差别存款准备金率制度的总体思路是，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。

3.主要内容 差别存款准备金率制度的主要内容是，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。实行差别存款准备金率制度可以制约资本充足率不足且资产质量不高的金融机构的贷款扩张。此项政策调整不影响企业和居民的经济生活。考虑到我国各类金融机构改革进程的差异，尚未进行股份制改革的国有独资商业银行和城市信用社、农村信用社暂缓执行差别存款准备金率制度。

（一）直接收缩了商业银行流动性

制度实施后，资本充足率低于4%的商业银行将向人民银行多缴存款准备金，相应收缩了其贷款总量，一定程度上限制了风险类金融机构扩张风险资产。因此，差别存款准备金率制度的施行，对维护区域金融安全和促进金融市场合理有序发展提供了必要的外部约束和强制监管。

（二）警示效果明显

制度实施后，风险类商业银行按照“提高贷款质量、降低不良存量”的思路，积极改善盈利性和风险性状况，经营改革步伐明显加快。一方面，商业银行采取精选优质客户、适当上浮贷款利率和建立快速审贷机制等手段提高经营效益；另一方面，通过加大法律维权力度、设立专业处置部门、监控风险贷款户收支等渠道盘活不良贷款，制度的警示作用已初步显现。

（三）风险类商业银行经营管理更为审慎

制度实施后，风险类商业银行调整经营思路，加强内部管理，部分盈利性指标、流动性指标和安全性指标出现了积极变化，整体赢利水平和风险防范能力有所增强。

（四）关键指标未根本改善，制度实施效果有待提高

部分商业银行仍然存在资本充足率较低、不良贷款率较高、存贷款比例快速上升、中长期贷款比率和对流动负债依赖性比率明显超标、风险加权资产比率恶化等问题，表明其风险控制能力和资产总体质量仍停留在较低水平，与其业务发展状况极不相符，人民银行差别存款准备金率制度政策效应有待进一步观察。

（一）差别存款准备金利率不合理，未能体现制度的惩罚性原则

商业银行按照差别存款准备金率制度多缴存的存款准备金属于法定存款准备金的范围，人民银行按照年利率1.89%的水平支付利息。在当时资金面比较紧张的背景下，银行间同业拆借市场加权平均利率和债券回购加权平均利率接近2.2%，略高于存款准备金支付利率。但该制度实施以来，银行间同业拆借市场加权平均利率和债券回购加权平均利率长期低于1.89%，商业银行缴存惩罚性准备金获得的利息收入高于其动用该部分多余资金从事货币市场业务的投资收益，人民银行实施差别存款准备金率制度的限制和惩罚功能未能得到充分体现。

（二）执行差别存款准备金率的金融机构被严格保密，影响到利益相关者监督制约作用的发挥

基于维护金融稳定考虑，目前人民银行对执行差别存款准备金率的金融机构采取高度保密原则，股东、存款人、借款人和银行同业等利益相关者无法获取全面信息，商业银行的经营状况和风险程度也未能充分向市场传递，商业银行面临的外部压力明显减小。因此，该政策的信息披露不充分，导致利益相关者和市场环境对被执行对象的监督约束作用难以充分发挥。

（三）存款准备金率上调幅度过小，不能给实行对象带来足够的经营压力

一方面，由于存款准备金率上调幅度过小，仅为0.5个百分点，商业银行被冻结的流动资金，在其贷款规模中占比很小。另一方面，在资金市场利率较低情况下，商业银行可通过同业存放增加资金来源，部分银行其同业存放资金余额远大于按照差别存款准备金率政策多缴存人民银行的资金，完全释放了该政策带来的经营压力。

（四）差别存款金率制度实行一次性原则，缺乏后续惩罚机制

虽然提高存款准备金率可在较短时间内收缩金融机构流动性，但其一次性操作原则存在明显缺陷。被实施金融机构无意或无力改善风险程度，差别存款准备金率政策效应不能显现时，人民银行缺乏后续惩罚措施而无所作为。

（五）差别存款准备金率制度与资本充足监管功能部分重合，二者需加强协调配合

差别存款准备金率制度是人民银行采取的一项与资本充足率制度相辅相成的货币政策调控制度。它主要是充分发挥市场机制的正向激励作用，调动金融机构主要依靠自身力量健全公司治理结构的积极性，促使金融机构逐步达到资本充足率要求，有利于实现调控货币供应总量和降低金融系统风险的双重目标。其功能与银监会的资本充足监管部分重复，不利于各自优势的充分发挥，不利于效率的提高，增大了调控成本，金融监管当局需加强合作，形成监管合力，促进金融业健康发展。

（一）调整差别存款准备金利率确定方式，强化正向激励机制

建议人民银行比照超额存款准备金0.99%年利率的水平对该部分存款准备金计算利息，从而调动商业银行主动提高资产质量和风险化解能力的积极性，强化正向激励机制。

（二）实行信息披露制度，加强利益相关者对执行对象的监督制约

建议中国人民银行总行将调整金融机构存款准备金率的相关文件及时全面地向全社会公布，保障股东、存款人和借款人等利益相关者的切身利益。通过建立高效信息反馈机制，正确引导公众金融行为，促进金融市场的公平有序竞争，强化差别存款准备金率制度的风险防范作用和市场约束功能。

（三）加大差别存款准备金上调幅度，并分档次执行

大幅提高差别存款准备金率的变动范围，可将现行0.5%的幅度调整为最大可上调到5%甚至更高。根据金融机构风险程度和传导货币信贷政策的情况，选择执行相应档次的差别存款准备金率，并建立递进惩罚机制，逐步加大差别存款准备金率政策的惩罚力度。

（四）扩大实行范围，体现公平原则

将差别存款准备金率制度扩展到完成股份制改革的国有独资商业银行、股份制商业银行和改革试点工作结束的城乡信用社，体现金融市场的公平竞争原则。同时，对四大国有独资商业银行和全国性股份制商业银行采取法人考核和区域分行考核相结合的方式，防止法人达标掩盖局部区域风险突显等不利局面的出现。

（五）加强配合，增强监管政策的协调一致性

金融管理部门要加强信息沟通，及时监测金融机构资本充足率和不良贷款比率等指标的变化趋势，在个别金融机构出现重大违规、风险问题以及支付清算问题时，及时调整其存款准备金率，增加行动的一致性、准确性和针对性，提高调控效率，减少成本消耗。