在行政管理的实践中，一些行政管理活动不能或不完全能用数量、速度、消耗指标来测定，行政效率有时并不以物质的形态表现出来，而是以精神形态表示出来。不同的行政领导，他的精力、能力、气质在行政工作中完全可以表现出不同的行政效率。行政工作人员对上级都有较强的分辨能力和相应的信任度。行政领导的举手投足都会在行政工作人员身上产生影响，影响着他们的情绪、工作数量和质量。这种对行政效率的内在的影响，只能通过观察行政领导对下属的影响力的大小，对行政效率作用力的大小来笼统地、却又是直观地测量与评价。这些影响力是不能用简单的数字所能表述清楚的。

功能指标测定法是以某个假想的设定值为标准，将所有反映行政效率的因素设为一定量，并依照行政管理实践的结果，把得到的各种对比值进行计算，再比相同类型的比值进行比较，得出相应的行政效率的值。

这种计算方法带有很大的局限性，各行政单位的实际情况又不尽相同，因此很难进行横向比较，不能全面地、客观地反映整体行政效率。这种测定法对于管理者在一个部门内的行政管理活动的评估，只有一定意义。