公务员交流是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。这种人事管理活动的结果，表现为行政机关系统内部或行政机关与其他机关、企事业单位之间的人员相互交流，即行政机关内部变换公务员的工作职位，或者把公务员调出行政机关任职，或者将行政机关以外的工作人员调入行政机关担任公务员职务，以上都统称为公务员交流。为保证公务员交流持续、有序、规范地进行，国家制定了调整公务员交流行为的法律法规，这些相关规定就构成公务员交流制度。^[1]

通过上述分析，我们可以看到公务员交流具有如下特点：

1．公务员交流的原因主要有两个方面：①为满足工作需要，实现“事得其人”，促进工作效率的提高；②满足公务员个人意愿。其中，工作需要是启动公务员交流的首要原因。在实践中，满足公务员个人意愿要以不与工作需要相冲突为原则，两者发生冲突时，个人意愿要服从工作需要。

2．公务员交流是国家行政机关对公务员的管理活动和手段，是一种公务行为，而非公务员个人行为。交流活动应当有组织、有计划、有步骤地进行，严禁公务员个人擅自离职或交换工作岗位。

3．公务员交流有法定形式。我国《公务员法》第63条第3款规定：“交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”每一种形式都有其特定的目的、对象、适用条件及程序要求，行政机关在组织进行公务员交流时应当依据规定，选用适当的形式，使交流活动取得最佳效益。

4．公务员交流范围既包括行政系统内部的交流，也包括与外部系统的交流。《公务员法》第63条第2款规定：“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。”行政机关系统内部的交流，是指公务员在国家行政机关内部跨地区、跨部门、跨单位、跨职位的交流，这种交流只是工作职位和行政隶属关系的变化，并不影响交流人员的公务员身份。与外部系统的交流，是指公务员调出行政机关任职或者非行政机关的人员调入行政机关任职，这种交流将导致公务员身份的取得或消失。其中，公务员调出行政机关任职的，其与行政机关间的人事行政关系随之消失，并不再保留公务员身份。调入行政机关任职的，将与任职的行政机关形成新的人事行政关系，并可依据我国公务员管理的相关规定取得公务员身份。

我国的公务员交流制度起源于干部交流制度。干部交流制度，是党和国家干部人事制度的优良传统，早在1942年，为更好地培养锻炼干部，密切军队与地方、上级与下级的关系，提高部队的战斗力，适应战争环境的要求，中央军委就在军队干部之问开展了交流。新中国成立后，干部交流制度得到了进一步的规范和发展。1962年党的八届十中全会通过了《中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，明确了干部交流的对象、程序，并提出定期进行干部交流是干部管理工作的一项重要制度。干部交流制度在“文革”遭到严重破坏，基本废止。党的十一届三中全会后，随着干部人事制度改革的深入，特别是干部队伍建设和党风廉政建设的需要，干部交流制度得到了恢复和发展。1990年中央下发了《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》。1993年，在继承和发展党的干部交流制度传统的基础上，认真总结我国干部调配制度的成功经验，积极借鉴国外公务员交流制度的先进之处，国务院出台了《国家公务员暂行条例》，就公务员交流范围、形式、程序及其法律后果设立专章进行规范，至此我国干部交流制度开始走上了法制化的道路，出现了公务员交流的概念，依法管理成为干部交流的重要特征。以后，依据此条例，国务院人事部又出台了《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》等规章，进一步规范公务员交流行为。各地各部门根据以上决定、法规、规章，结合本地本部门实际，也纷纷制定了相应的法规规章，规范本地本部门的公务员交流工作，保障交流工作全面、有序地进行。现行《公务员法》的出台使得我国公务员交流制度有了更加规范的内涵。

交流是公务员管理的一项不可缺少的环节，它充分体现了国家机关的开放性，能够很好地推进人力资源的全面发展。具体来看，交流制度所承担的功能主要体现在以下几个方面：

1．有利于开阔公务员的视野，使公务员得到多方面的锻炼。交流有利于公务员增长阅历和才干，达到锻炼人才，提高人才各方面素质和能力的目的；也有利于激发公务员在新的岗位上从零开始，努力学习、积极探索的精神，促进公务员改进工作作风，深入群众，掌握真实情况，创造新成绩，从而保持和发展整个国家机关的朝气与活力，避免干部因长期在某一岗位任职而出现的因循守旧、不思进取的现象；同时，也有利于密切上下级之间，各部门、各地区、各系统之间的关系，促进相互的协调与合作，取长补短，共同发展。

2．促进人才的合理使用。我国地域辽阔，各地经济、文化发展不平衡，人才配置情况也不平衡。东部地区与西部地区、沿海开放地区与内陆地区差异很大。同时，国家机关中也或多或少存在着一些专业不对口、学非所用、能力不足或才能难以发挥等现象。一些领导班子中，还存在空缺、懒散、老化、内部不团结或“近亲繁殖”等弊端。交流制度为公务员学以致用、各尽所长和适才适用开辟了道路，也为领导班子的优化组合，实现优势互补提供了很好的途径。

3．有利于防止腐败行为的发生，推进廉政建设的发展。公务员在一个岗位上任职过久，其周围往往形成盘根错节的人际关系网，特别是对于那些特殊行政职位上和担任领导职务的公务员来说，情况就更为严重。长此以往，不但会妨碍公务员放手开展工作，还会滋长公务员个人的骄傲白大情绪，甚至发展为不愿接受组织和群众监督，在人情与物质利益的双重诱惑下，发生腐败行为。实行公务员交流制度，定期交流，轮换岗位，有助于打破“关系网”，保持公务员正常的工作关系，使公务员能够秉公办事，大胆工作，防止和消除各种不正之风对行政活动客观性和公正性的影响，维护党、国家、人民的利益和政府的声誉。

4．解决公务员的实际生活困难。在不影响机关正常工作秩序的前提下，通过交流活动，组织可以妥善、合理地解决公务员的个人生活困难，如长期两地分居、上下班路途遥远等，具有稳定公务员队伍的作用，体现出以人为本的人文关怀精神。

公务员的交流管理往往涉及多个单位、多重关系和多种因素。一般而言，公务员交流要受以下因素的影响和制约：对用人单位来说，交流必然受机构编制的影响，在交流中，组织必须考虑人才需求状况、职位结构、职位空缺情况和与人才输出单位的协调等；对于人事主管部门来说，必须要考虑到交流的总体规划、交流形式和程序等；对于被交流的个人来说，必须考虑其任职资格、素质与个人职业生涯发展等状况。

由于交流管理的复杂性质，人事主管机构和各单位的人事管理部门在开展这些工作时，应当坚持以下原则：

1．依法进行原则

在公务员交流制度中，交流的各种形式及其适用的情况，各种交流形式的程序、条件及要求等都有明确、具体的规定。公务员交流工作必须按照法定的条件、措施和程序进行，不得随意变更。如转任的公务员必须要符合拟任职位要求和资格条件、符合编制员额的空缺等条件。

2．适才适用原则

适才适用是交流工作的出发点和归宿点。原因在于交流调配的目的就是实现组织获得德才兼备人才与个人最大限度发挥自身才能的有机统一，促进人力资源的发展。因此，交流应根据工作职位合理配置的需要，将有专业特长和能力的公务员，调配到相应的工作岗位上，发挥其聪明才智，达到人事相宜的目标。

3．个人服从组织原则

公务员是国家公务的具体执行者，是为国家、社会和全体公民服务的，听从组织的安排是其应尽的义务。因而公务员必须服从组织上因工作需要而作出的各种交流安排。对于交流安排如有不同意见，可向组织提出，但不能借故拖延或拒不服从安排。

4．合理原则

公务员交流制度有利于锻炼提高公务员的工作能力，防止腐败，提高机关的工作效能。但对于公务员本人来说，具体的交流安排，比如交流的岗位与时间等因素，都是其职业生涯中的一件大事，关系到他们的切身利益，如果处理不当，就会挫伤他们的积极性，反而对工作不利。因此，交流工作在充分考虑工作需要的前提下，应灵活处理各种问题，尽量做到合情合理，减少公务员的后顾之忧，使他们能愉快地接受交流安排，投入到新的工作中去。

我国《公务员法》规定，公务员交流的形式包括调任、转任和挂职锻炼三种。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员交流的方式由过去的四种变成了现在的三种，把原来的轮换(也称轮岗)并入了转任。以前，根据交流目的的不同，内部交流分为转任和轮换(轮岗)两种形式。但在实践中，转任和轮换这两种交流形式实质上没有太大的区别，分开后反而造成了概念上的交叉重复。因此，《公务员法》在总结公务员交流制度实施经验的基础上，将两者合二为一，用转任代表所有的内部交流形式，从而使各种交流形式概念明确，界限清晰，便于实践操作。

(一)调任

调任是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入国家机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务；即指让公务员队伍以外的其他从事公务的人员变成公务员的一种方式，是公务员队伍除“录用”以外的另一个“入口”。

虽然同是入口，但是，调任与录用在适用对象、范围和程序上都有所不同。调任的对象是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员，录用的对象则是机关以外的所有符合报考条件的公民，而不限于从事公务的人员；调任适用于选拔担任领导职务或者副调研员以上层次的非领导职务的人员，以及专业技术类和行政执法类中相当于副调研以上层次的非领导职务的人员，而录用则适用于选拔担任主任科员以下的非领导职务的人员，调任所使用的职务层次要比录用高；调任的程序是严格考察，必要的时候也可以进行考试，而录用实行“凡进必考”，录用人员必须经过严格的考试。

另外，《国家公务员暂行条例》中的“调任”，明确规定包含“调入”和“调出”两个方面，而《公务员法》中的“调任”只规定了“调入”一个方面。这样改变的主要考虑是，调出只涉及机关是否同意其离职的问题，从机关来说，既不用“调”，也不用“任”，因此，《公务员法》中的“调任”特指从机关外的其他从事公务的人员中调进合适人员到机关担任公务员职务的交流形式。

(二)转任

转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由在机关系统内跨地区、跨部门的调动，或者在同一部门的不同职位之间进行的转换任职。

转任是在公务员队伍内部进行交流的方式，不涉及公务员身份的变化，这是转任与调任最大的区别。在机关内部，转任的范围是没有限制的，既包括在本部门、本单位不同职位的专任，也包括跨地区、跨部门的转任。与挂职锻炼相比，转任虽不涉及公务员身份的变化，但必须转移人事管理关系：挂职锻炼的范围比较广，包括机关和国有企事业单位，但不需要转移人事管理关系。

(三)挂职锻炼

挂职锻炼是指机关有计划的选派公务员在一定时问内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任一定职务，经受锻炼，丰富经验，增长才干。

与调任、转任相比，挂职锻炼据有其特殊性，这主要体现在以下三个方面：

首先，挂职锻炼不办理调动手续。不办理调动手续，它只改变锻炼人员的工作关系，不改变其行政隶属关系，锻炼人员在人事行政上仍受原机关管理，只在业务工作上接受单位领导。锻炼期间不占用接收单位的编制员额和职数。

其次，挂职锻炼有时间性。它是一种临时性的交流，根据挂职锻炼效果的需要，锻炼的时间一般是一至三年，锻炼人员在锻炼结束后仍回原单位，由原单位安排工作和职务。

最后，挂职锻炼是一种内外混合型的交流形式。它的交流单位既可以像调任那样是机关外，也可以像转任那样是机关内，从这一点来看，它是外部与内部交流形式的混合。